世界市制比较研究：地方自治和行政

(一)地方自治和地方行政

地方政府的存在，从其产生的源头上来看，大概有两种，即地方自治和地方行政。

1.地方自治

地方自治的核心价值，在于通过地方居民或地方团体自治，来凝聚所在地居民共同意识和归属感，共同关心和参与本地事务，并对本地公共事项进行决议。依地方自治原则所建立的公共组织即为地方自治组织。在我国，城市居民委员会和村民委员会，是在法律上有明确规定的基层群众性自治组织，依群众自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的原则行事。

地方自治亦可分为居民自治和团体自治两种意义。

所谓居民自治(或群众自治)，即指地方居民依其个人自主意思通过民主程序选罢代表、创立自治公约或章程、决断地方重大事项。这种居民自治系从个人权利的层面出发，最终投射到政治层面的民主。胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中，将把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，也正表示地方自治这一概念在我国已经被认知。

所谓团体自治，乃是基于法律意义上的自治。他是前者的延伸，强调身为主体的居民结合成团体，在该团体范围内，以不受干扰的自由意志决定地方政策并相互恪守、执行。凡该团体内的公共事务，由团体进行规划、决策并执行。团体自治投射到政治层面，即为地方分权主义，要求权力下放。而这里所谓的权力，主要就是地方政府的人事组织权、立法决策权和地方财政权。唯地方政府在这三个方面都取得足够的自治权限，有效举办地方自治方有可能。

从欧洲城市的发展来看，中世纪时期产生的市，有相当一部分是基于地方自治的传统。城市平民通过赎买等方式从封建领主或教会手中取得城市自主权，从而缔造了欧洲古代商业城市的发展。中国的城市自治，从立法的角度来看，可以追溯到清末的《城镇乡地方自治章程》。随后在北洋政府时期还颁布了《市自治制》，因应当时追求城市自治，培养市民自治精神的主流民意。

2.地方行政

地方行政是关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等^[2]。与地方自治不同，地方行政的核心价值理念，非在强调地方居民和团体的参与，而是依据法律之规定对上述业务进行高效有序的安排。

典型的依地方行政原则设立的公共组织，在我国多指派出机关或派出机构。前者如城市街道办事处，是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立派出机关”^[3]。后者如公安局下属的乡镇派出所，工商行政管理局下属的乡镇工商所等，均为上级政府机关的派出机构。

在绝对主义(封建君主专制主义)时代，城市的发展明显的是因应征税、捕盗等地方行政的需要，这一点无论东西方都是如此。在明代，太湖流域增设了不少新的县，其出发点主要是为了在这个富庶地区多征税。欧洲也是如此，很多是为了防御外敌。所以那个年代，设一个市，就会修一圈城墙或盖一座城堡。

到了近代，城市产业兴起以后，新的市的设立，可能是因为国家想要更加有效的管理该地区的经济社会发展事务。所以其出发点，还是基于有效的地方行政考虑，而非地方自治，比如香港1994年以善用资源为由将人口较少的油尖区和旺角区合并为油尖旺区即没有市民征询的步骤。所以这样的市政官员，自然多由委任产生，今天在中东不少国家还是如此。(www.xing528.com)

3.市制和地方自治、地方行政的关系

有时候，要完全的厘清地方政府是地方自治组织，还是地方行政组织，并不是一件容易的事情。常常两种属性都具备，只是其中某项属性强弱的问题，我国也是一样。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了各级(包括省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇)地方人民代表大会和人民政府的人事组织和职权范围，清楚规定地方人大代表的选举办法，从这个角度上讲，也是具备地方自治的一些属性。

然而另一方面，我国各级地方政府在实际上花大量时间用于处理上级政府交办的各种事项，此外上级政府也在人事和财政方面进行通盘规划。这样，我国地方政府也就更多的是根据科学理性、专业操守的原则而非仰赖居民参与和居民意志来管理地方事务。

不过从更宏观的时空而言，与省、县等广域地方政府不同的是，“市”从其产生之初即带有更强的地方自治的色彩。且不论中世纪欧洲的城市从教会和王室、诸侯等旧统治者手中争取自治权的过程，即以中国近代市制在清末发轫来看也是如此。中国历史上第一个具有现代城市管理意义的是1905年成立的上海城厢内外总工程局，试行地方自治，所有马路、电灯以及城厢警察一切事宜，均归地方绅商董事承办。

有的时候，市的正式名称会透露其重心是地方自治还是地方行政，“直辖市”这一名称是比较典型的带有行政倾向的名称，“自治市”则较重地方自治，比较中性的是共和国市、特别市之类。当然也不完全都是这样，有时候地方制度发生变更，但名称仍保留原有的称谓不变。

东亚各国的直辖市最早的就是我国1930年市组织法中的院辖市。

我国在直辖市之前，实际存在一个名称叫“特别市”，法律上出自1921年的《市自治制》，为地方自治团体，行政等级与县平行。南京国民政府成立以后，特别市的内涵发生了演变，行政级别被提升为中央直辖，地方自治也被官治取代，等到1930年市组织法出台时，干脆就直接改为院辖市，也就是今天的直辖市。院辖市这个概念已清楚表明其直接为国民政府所控制，地方自治极弱。当时的市长就是由中央直接任命而非民选产生，如第一任上海市长黄郛。韩国、朝鲜的直辖市()，越南的城铺直属中央()，最初都是如此。

当然1950年以后，随着我国国内局势稳定，直辖市的市长已经不再由中央直接任命。比如陈毅的第一届上海市长是由中国人民革命军事委员会于1949年5月任命，但第二届(1950.10～1953.2)和第三届(1953.2～1955.2)则是由上海市各界人民代表会议选举产生，第四届(1955.2～1957.1)和第五届(1957.1～1958.1)由上海市人民代表大会选举产生。不过文革发生后，地方选举一度被彻底破坏。目前我国直辖市和设区的市的市长和人大代表实行间接选举，不设区的市的人大代表为直接选举，市长间接选举。

韩国的直辖市是在1963年朴正熙独裁时期出现，此时地方自治早已被取消了两年。1995年韩国实行道一级地方政府首长民选，落实地方自治后，遂将带有强烈中央集权色彩的直辖市一名，改称为“广域市”。顺便提到这里的广域，并不是指市的辖区范围广大，实际比他们面积大的市非常多，而是指该市的级别，与作为广域行政区的道平行。关于城乡混合范围广大的市，韩国有一另外的名称，叫“都农复合形态市”。

另外，一些名称中带有“首都”、“联邦”字样，又无“自治”两字的，不少也是重行政轻自治。比如阿根廷1994年宪法修正案通过之前，其首都称为联邦首都区(Distrito Federal)，之后因为实行地方自治，拥有市章，民选市长，就改为布宜诺斯艾利斯自治市(Ciudad Autónoma de Buenos Aires)。