外广播影视监管：体制比较研究

二.电子媒体的监管体制

1.监管体制的演变

首先来考察澳大利亚的监管机构。在澳大利亚，广播、电视和因特网等电子网络媒体的主要管理者是澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）。由于澳大利亚实行的是“行业自律为主，政府规制为辅”的合作规制模式，因此在澳大利亚通信媒体管理局之外，澳大利亚的媒体行业组织和相关社会团体也扮演了网络媒体规制的角色。

澳大利亚对电子网络媒体的监管始于20世纪20年代创立澳洲广播电台之时。根据1905年法案，澳大利亚政府授予联邦邮政部长颁发广播执照的权力，广播的许可审批制度从此开始起步。到了1924年，政府规定澳大利亚广播电台分为A、B两个类别：A类电台由听众的收听费支持，提供综合性的节目服务，B类电台的经费则由广告支持。1932年澳大利亚议会通过了《澳大利亚广播委员会法》，此时澳大利亚的媒体尚由邮政部监管，监管方式在很大程度上效仿英国的体制^[1]。

1942年，澳大利亚媒体监管历史上重要的《广播法》颁布实施，这部广播法影响了后来的50年。根据1942年的广播法，成立了澳大利亚广播审理委员会（ABT，Australia Broadcasting Tribunal）。这是一个偏重于诉讼仲裁的机构，而非媒体行业的监管与服务机构。在广播法颁布50年以后，由于媒体环境发生了很大变化，1992年澳大利亚又颁布实施了《1992年广播电视法》。根据《1992年广播电视法》成立了澳大利亚广播电视管理局（ABA，Australia Broadcasting Authority）。该机构与澳大利亚广播审理委员会相比有三个最大区别：一是新机构突出了监管职能，强化了与媒体业界的联系，并尝试建立完善的广播与电视监管体制，旨在推动媒体行业的发展；二是新机构强调了对公共利益的维护，提出在市场机制失灵的相关领域发挥政府规制者的作用；三是根据《1992年广播电视法》，把因特网也纳入新机构的监管范围。

2005年7月，随着澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）的成立，澳大利亚的媒体监管进入了一个新阶段。澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）由澳大利亚通信管理局（ACA）与澳大利亚广播电视管理局（ABA）合并而成。其中，澳大利亚通信管理局（ACA）是在澳大利亚电信管理局（Austel）和频谱管理局（the SPectrum Management Authority）合并的基础上成立的。

从澳大利亚媒体监管体制的演变可以看到，澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）是在不断整合相关机构的基础上形成的，这一过程充分反映了在数字技术的推动下，各类媒体逐渐走向融合的大趋势。澳大利亚的媒体监管机构所发生的巨大变化，也对原有的媒体监管框架提出了挑战，这一阶段也是澳大利亚修订和颁布媒体新法律法规最多的时期。

根据澳大利亚现行的监管框架，电子网络媒体的规制机构主要肩负着两大使命：一是保护通信与媒体终端用户的长远利益；二是提升澳大利亚通信与媒体产业的运行效率和国际竞争力。在新的框架下，澳大利亚政府倡导在媒体行业的流通、内容和用户服务等环节实行自主规制，自主规制的方式包括制定并实施行业执业准则、行业标准和技术标准。在行业自律机制不能有效发挥作用时，政府监管机构和独立规制机构有权对其进行干预。

ACMA虽然是独立规制机构，但要受到澳大利亚通信·信息技术·艺术部（Department of Communications，Information Technology andt he Arts）的控制。通信·信息技术·艺术部负责管理澳大利亚的文化、体育、通信、信息产业和艺术等多个领域，该部同时也是澳大利亚媒体政策的决策机构。日常的媒体监管业务主要由ACMA负责实施，该局向通信·信息技术·艺术部汇报工作。

澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）主要负责广播电视、电信和网络方面的内容规制。目前，ACMA的核心层由7人组成，其中有3名为专职成员，4名为兼职成员。ACMA的日常工作由一个专门的管理团队来主持，该团队由主席、副主席、全职成员、五位总经理以及11位执行经理共同组成。依据1999年的公共服务法令（the Public Service Act 1999），ACMA在墨尔本、堪培拉和悉尼的中心办事处以及其他区域的办事处和运营中心，总共拥有大约540名员工。ACMA的职能结构如下图所示。

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图6 澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）的职能结构

2.媒体的多层监管体系

澳大利亚的各类媒体监管机构可分为四个层次：内核层、外核层、产业层以及关联层，如图7所示。以政府监管机构为主体，形成了澳大利亚媒体管理体系的核心层，核心层又分为内核层与外核层。处在内核层的是澳大利亚政府的监管机构——通信·信息技术·艺术部，它负责通信业和广播电视业的行政管理，依法制定通信政策和广播电视政策，并对外核层的独立规制机构具有一定的控制作用。

处在外核层的是独立规制机构——澳大利亚通信媒体管理局（ACMA），它是广播电视业和通信业的统一规制机构，主要职责是广播与电视执照的颁发、更新、延续与撤销，制定广播电视政策与通信政策，负责广播电视内容的监管，以及通信网络、广播电视传输方面的监管。

处在产业层的是一些产业关联组织，包括澳大利亚传播产业论坛、电信产业监察局、澳大利亚消费者与竞争委员会等。这些组织对通信产业和广播电视产业的健康发展以及市场竞争秩序都具有一定的干预能力。其中，电信产业监察局（TIO）是一个独立的诉讼裁决机构，对涉及通信传输机构与通信服务提供商的投诉进行裁决，其经费来自于诉讼裁决中败诉一方缴纳的仲裁费用。澳大利亚消费者与竞争委员会（ACCC）可以对电信产业的竞争秩序进行干预，还负责维护消费者权益，批准行业执业准则，对涉及通信和广播电视媒体的投诉进行仲裁。

图7 澳大利亚通信和媒体监管的体系和结构

产业层还包括澳大利亚通信产业委员会（ACIF）、澳大利亚通信接入委员会（ACAF）。澳大利亚通信产业委员会（ACIF）是最高的通信行业组织，其主要职责是开发或拟定与技术、运营及消费有关的执业准则与标准。包括通信传输机构、通信服务提供商、设备销售商、行业协会以及用户或消费者团体等在内的任何机构与个人都可以成为澳大利亚通信产业委员会（ACIF）的成员。澳大利亚通信接入委员会（ACAF）是一个行业自治组织，由澳大利亚消费者与竞争委员会（ACCC）批准成立。其职能包括：建议哪些服务应该纳入通信接入管理体制内，发起并更新通信接入执业准则。通信传输机构与传输服务提供商可以加入澳大利亚通信接入委员会，成为其会员。

处在关联层的监管机构比较多，主要是媒体行业外围的社会组织。它们包括澳大利亚电信用户团体、消费者电信网络、通信法律中心、服务提供商行动网络、电话信息服务理事会以及通信信息技术国际研究中心。这些社会组织的主要职能是维护消费者权益，促进通信服务质量的提高，推进法规教育以及技术研发活动。