融合时代媒体管理与政策演变

四.融合时代的媒体管理与政策演变

从主要发达国家近几年的发展看，电子传播领域的融合趋势已在商业运营、技术平台、规制政策乃至法律法规等多个层面显现出来，这一趋势正在推动原本独立运行的若干产业逐渐聚合成统一的电子信息传播产业。电子信息传播产业的形成促使各国政府重新考虑电子传播领域的监管体制和政策。

1.融合时代的政策目标

各发达国家的发展已经证明，宽带互联网、3G移动网络、无线宽带网和数字电视将作为电子传播产业的全新平台，在融合化进程中发挥关键作用。这些平台能否取得商业意义上的成功以及新型市场的成熟，将决定未来融合的方向，同时也将影响到未来的政策环境。与此同时，政府的监管政策与规制框架也将对传播产业的融合进程产生影响，并决定融合的走向。因此，要使技术的融合在推动经济增长、改善社会福利方面发挥出巨大潜力，就需要政府在规制框架和政策制定方面做出相应的调整。

从澳大利亚近几年的发展看，由于技术和市场的迅速变化，政府许多监管政策的实施效果已经大为减弱，迫切需要统筹考虑监管分立体制及其所引发的一系列问题。对于媒体规制政策如何适应技术的融合趋势而做出相应的调整，澳大利亚已经初步确定了今后与信息传播有关的宏观政策目标，以此作为指导今后广播电视政策制定的原则。这些政策目标主要包括经济和社会文化两个方面。

（1）经济目标：促进和维护竞争以及机会均等，将其作为降低服务价格、提高服务质量的主要手段；鼓励投资和创新；提高信息传播产业对经济增长的贡献率；对频谱资源进行有效配置和监管。

（2）社会文化目标：让越来越多的人用得起电话、广播电视及互联网服务；促进广播电视媒体播出内容的多样化和思想观点表达的多元化；促进媒体内容的文化价值多元化和民族认同感；保护消费者的利益和隐私。

2.技术融合引发的新问题

从发达国家的经验来看，技术的融合虽然不会导致广播电视政策目标的根本性改变，但自20世纪80年代以来经过规制改革所形成的现行媒体规制框架和政策体系，在技术融合的情况下能否继续促成以上目标的实现则是一个问题。技术融合可以在很多方面改变现有规制政策的效果。例如，技术融合正在使原本通过不同平台传输的内容汇入一个平台来传输，从而使现行的以分业监管为特征的内容规制面临巨大的挑战。与此同时，融合还激发了内容提供商生产新节目的积极性，从而导致内容生产和内容流通领域的竞争更为激烈。

从欧美各国的经验来看，技术融合也推动了跨国媒体集团的垂直整合。这意味着垂直整合之后的企业可以控制传输平台，进而可以排斥非加盟企业使用其平台。这涉及内容规制政策的问题，现行政策的目标是实现内容和文化的多元化，但技术融合之后，传输平台集中掌握在少数垄断企业手中，这必然会影响上述目标的实现。从另一个角度来看，现行的媒体所有权规制政策，在技术融合导致产业结构出现巨变的情况下是否还有必要；现行的全国性广电媒体与地方性广电媒体分工合作的运行体制，在广播电视数字化、通信网络的宽带化和IP化趋势下将会面临怎样的结构调整；这方面的结构规制政策应进行哪些调整，这些都是需要考虑的问题。

互联网和电子商务的快速发展催生了很多全新的服务种类，这些服务类别很难归入现有的规制框架。比如，基于宽带互联网的视频内容究竟应该归属通信部门管理，还是归属广播电视部门管理。这些问题不解决，很可能由于不恰当的规制政策而阻碍新型服务种类的发展，也可能扼杀这类服务对消费者和经济社会发展所具备的积极影响。

为了应对技术融合给规制政策带来的挑战，澳大利亚政府在2003年推出了一个研究项目——“远景20/20”。该研究项目的最后报告指出：澳大利亚政府的媒体规制机构——通信媒体管理局（ACMA）要保持规制的适时和有效，就必须跟上技术融合的进展步伐。报告强调应高度重视媒体规制政策面临的种种新问题，并建议独立规制机构——澳大利亚通信媒体管理局与政府其他部门、产业机构以及普通消费者保持密切沟通，探索一种更为综合全面的媒体规制模式。报告认为，这种更加综合的规制模式将有助于通信媒体管理局从容应对以下6类新课题：

（1）有效地监督商业媒体在网络安全等方面的表现情况；

（2）对多媒体传播所引发的各种新问题进行监控；

（3）建立消费者信息的动态反馈机制以及时掌握服务融合的最新发展；

（4）数字融合技术普及之后原有广播电视服务的传输保障；

（5）通过更为多元的途径对受众利益和满意度进行调查；

（6）与澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）在互联网技术和互联协议等方面建立紧密的合作关系。

参与“远景20/20”项目的研究人员还强调建立“网络化规制（networked regulation）”的重要性，即在各个政府监管部门、国际规制机构之间建立多种形式的合作。比如，共享专家学者的智慧和知识，有效利用各种专家及团体的信息网络等。

“远景20/20”项目报告还指出，媒体规制机构需要明确什么时候以及如何对被规制机构进行干预。要准确理解并及时回应技术融合背景下媒体环境的复杂性、不确定性和变动性，就需要通信媒体管理局建立一种符合系统思维的决策机制，以便实时监测和分析不断涌现的新问题。

3.公共广播电视的生存与发展

澳大利亚目前是通过两种途径来实现公共广播电视服务的。第一种途径是要求所有广播电视媒体提供符合公众利益的内容服务。广播电视媒体通过提供此类服务可以得到收视费之类的补偿。这里所说的为公众利益服务，一般包含这样几层含义：节目内容的多元化，准确公正的新闻节目与时政报道，鼓励媒体展示各种不同观点，按规定播放一定数量的教育、儿童和宗教类节目。第二种途径是由政府出资组建公共广播电视媒体，如特别广播电视公司（SBS）。由专门的公共媒体向公众提供高品质的内容服务，以及准确、独立的新闻报道。

澳大利亚的公共广播电视在20世纪80年代之前一直保持着垄断地位，随着技术融合步伐的加快，公共广播电视媒体的存在价值受到越来越大的挑战。数字化、融合化时代如果还有公共媒体生存、发展的空间，那么这种生存与发展应通过什么方式来实现。这些问题在澳大利亚引起了广泛讨论，一些观点认为，数字技术融合已经使公共广播电视失去了存在的价值，主要依据有以下几个方面：(www.xing528.com)

（1）数字化可以使频率资源不再稀缺，因而限制广播电视媒体数量的规定将失去合理性。付费电视已经有了数量巨大且可满足不同受众市场的电视频道，各类视听群体的需求几乎都可以得到满足。因此，节目多样化目标已经不需要通过少数广播电视媒体的多样化节目编播来实现。

（2）视听新媒体的崛起正在削弱传统广播电视媒体对社会的广泛影响力。这是因为新媒体的各种服务对传统广播电视服务具有很大的替代性。

（3）不断涌现的新商业模式能够赋予受众更多自主选择节目内容的权力，因而不再需要规制机构或公共广播电视媒体代替受众决定什么样的节目最受喜欢。这是因为付费节目、个性化频道的视听状况本身就可以告诉媒体有关受众兴趣的一切信息。

以上这些观点在澳大利亚究竟有多大的影响力，这很大程度上取决于持有这些观点的人数比例，以及有多少人愿意订阅付费电视频道、自觉使用互联网等因素。

在澳大利亚，与商业广播电视相比，公共广播电视在普通百姓心目中的地位显得更为重要。据澳大利亚通信媒体管理局公布的数据显示，1998年有88%的受访者认为澳大利亚广播电视公司（ABC）及其服务是非常有价值的，1999年的调查数据显示，受访者对ABC的电视节目质量给予了较高评价，认为ABC的电视频道在播出澳大利亚节目方面比商业电视台做得更好。

澳大利亚另一家公共广播机构——特别广播电视公司（SBS）在受众心目中也有相当高的地位。据1999年的一项调查显示，有86%的受访者认同“SBS能够提供商业电视台不能提供的另类节目”，到2000年时认同这种说法的比例仍维持在87%左右。

4.广播电视媒体监管的效果评估

澳大利亚的广播与电视监管的主要手段包括吊销执照、暂停执照、刑事处罚、强制执行执照审批条件、提醒遵守执业准则和执照审批条件、对违反执业准则者提出行动建议、提出建议、警告或劝告几个层次，如图9所示，基本反映出澳大利亚广播电视监管机构的权限配置。从实施监管的效果看，以《1992年广播电视法》为基础的现行规制政策既有其成功的一面，也有其不足的地方。简要说，监管效果比较好且值得借鉴的方面有以下几点：

（1）作为独立规制机构，澳大利亚通信媒体管理局遇事与被规制者进行协商的工作方式，使双方建立了较为良性的合作关系。特别是当媒体违反执业准则或政府标准时，规制机构能够把工作重点放在分析原因和寻找解决办法上，而非单纯进行处罚，从而大大提高了监管效率，降低了监管成本。

（2）澳大利亚内容标准的制定与实施，显著地增强了商业广播电视媒体播出澳大利亚内容的意识，使澳大利亚文化认同这一使命在广播电视领域得到贯彻。实行这一标准也在客观上促进了澳大利亚广播电视节目的生产，也促进了节目外销和出口额的增长。

（3）儿童电视节目标准的制定，大大促进了针对青少年的优秀节目的制作与播出，其中少儿电视剧节目也获得较快发展。

（4）儿童电视标准的制定，限制了电视广告对少儿的不良影响。澳大利亚的儿童电视节目标准对儿童节目中的广告数量做了限制，并禁止节目主持人在少儿节目当中销售或推销产品。

图9 澳大利亚的主要广播电视监管手段

目前，广播电视媒体监管效果不太好的方面有以下几点：

（1）缺少经济处罚。在监管机构制定的各类标准中，均没有设立针对违反执业准则或标准的行为的经济处罚条款。这也是澳大利亚很多业内人士感受到的一个缺陷，为此有人提出把“立即罚款”作为惩处违规者的一种强制手段。

（2）两级投诉程序存在缺陷。根据《1992年广播电视法》的规定，如果用户要对节目内容进行投诉，首先须向当事的广播电视媒体进行投诉，投诉未获得满意答复之后才能向独立规制机构进行二次投诉，这种投诉程序过于繁琐，往往给投诉人造成不必要的负担。

5.视听新媒体监管效果的评估

总体上说，澳大利亚的监管机构在互联网等视听新媒体的监管方面一直处在各国的前列。为了更有效地对互联网实施监管，澳大利亚的监管机构很早就做了大量的相关调查与研究。2005年组建新的规制机构——澳大利亚通信媒体管理局时，就已认识到数字技术变革与媒体融合时代将给现行规制体制带来严峻的挑战。为了应对这一挑战，专门组建了一个名为“远景20/20”的研究课题组，对未来澳大利亚的媒体规制环境进行了仿真模拟分析。在这一研究课题中，规制机构专门围绕国际上数字融合时代的媒体规制现状与前景做了广泛深入的调研探索，为澳大利亚未来的新媒体规制奠定了基础。

澳大利亚在对互联网等新兴媒体的规制实践中也暴露出一些问题，主要有以下两个方面：（1）对网络媒体的规制过分严厉。针对互联网内容的监管，澳大利亚的主管部长曾经提到一个观点：对于网络内容管理，政府还有太多可干的工作。可以取缔非法活动，甚至可以和产业界联手减少一些潜在危害，但政府不能替代父母对孩子的监护。对此观点也有人认为，澳大利亚已经有足够多的专门法来规制因特网上的有害信息了，政府不必去充当这样一种不现实也不恰当的监管角色。（2）对隐私保护的不彻底。批评者认为，目前对于消费者或网民的权益保护措施已经很多了，但对于他们隐私权的保护，政府却一直采取避重就轻的逃避策略。

【注释】

[1]郭镇之：《中外广播电视史》，第149～153页。复旦大学出版社2005年版。