城市建设与管理：天水经济社会跨越式发展对策

第二章　加强城市建设与管理

城市是现代文明的标志，是一个地区经济、政治、科技、文化、教育的中心，是社会先进生产力体现的平台。城市的建设与管理，不仅体现着一个城市的发展水平，也代表着该地区的经济发展水平。

一、加强城市建设与管理的重要意义

城市是一个地区经济社会发展的中心和平台，也是一个地区形象、素质和文化的具体展现。在城市的建设与管理中，建设是城市发展的基础，而管理则是优化城市系统整体功能的关键，是提高城市综合效益的必要手段。天水是甘肃的重要城市，近年来，随着工业化进程的加快，城市经济发展较快，城市的规模在不断扩大，城市的功能不断完善，较好地发挥了对周边地区经济社会的辐射和带动作用。

今后，天水要实现“文化天水、生态天水、宜居天水”的城市定位，建设功能完善、特色鲜明、环境优美、实力较强的区域性现代化大城市，就要加强城市的建设和管理，不断增强城市的经济实力，提升城市综合竞争力，才能更好地发挥对周边地区的带动和辐射作用，在区域经济发展中发挥重要作用。

1.加强城市建设与管理，可以促进城市经济的发展，进一步提升城市的经济实力和竞争力

城市的建设与管理，是一个城市发展的基础性工作，与城市经济社会的发展密切相关。加强城市的建设与管理，创建一个管理好、秩序优、形象佳的城市，可以增强城市的凝聚力和吸引力，从而吸引更多的资金、人才和技术等要素，加入到城市经济社会的发展中来，为城市带来巨大的经济效益，通过城市经济的发展带动天水经济社会的快速发展。

城市的管理，是改善城市形象、增加城市亮点、提升城市品位的重要手段。城市的管理水平决定着城市的综合效益。据有关专家论证，在内部条件和外部条件大致相同的不同城市间，管理水平的优劣可使发展速度相差30%以上。加强城市管理，可以更好地发挥城市的整体功能，提升城市的知名度，提高城市在区域经济中的影响和地位，提升城市的综合竞争力，通过城市的“龙头”作用，带动地方经济社会的跨越式科学发展。

2.加强城市建设与管理，可以促进城市社会的和谐稳定，为天水全面小康社会建设创造必要条件

城市的建设与管理，涉及城市社会发展的方方面面。随着物质生活水平的不断提高，人民群众对城市生活质量的要求也不断提高，对精神文化的需求也不断增强。城市环境的优美整洁，城市交通的通达顺畅，城市的社会治安状况以及城市公共设施、公共事业的发展与运行状况，都与市民的生活密切相关。城市能否为市民提供舒适的工作和生活环境，不仅体现着城市的基本功能，也影响到城市社会的顺畅运行与和谐稳定。

城市的建设与管理，不仅关系到能否为城市居民提供优质的生产与生活服务，也体现着政府的执政能力和水平。天水是甘肃第二人口大市，2010年，全市360多万人口中，有100多万生活在市区和县城，占总人口的33%。城市基础设施建设和管理的状况，直接影响到这一部分人口的生产和生活状况，影响着城市的和谐和市民的生活质量。因此。加强城市的建设与管理，既可保障城市社会的正常运行，也可为市民创造良好的生活环境，促进城市社会的和谐稳定，为全面建设小康社会创造有利条件。

3.加强城市的建设与管理，可以培养市民的文明意识，提高城市的现代文明水平

城市的建设与管理，是城市文明程度的重要体现，在社会文明进步中有着极其重要的地位和作用。加强城市的建设与管理，可以通过城市基础设施硬件建设的改进，为城市构建良好的公共秩序、公共设施、公共环境，提高城市的现代化水平，也可以为每一个市民提供井然有序、清洁整洁的外部环境和功能完善、共有共享的基础设施，给市民提供舒适的工作和生活环境，有助于增强市民的城市归属感，在城市营造科学、健康、文明、进步的思想观念、生活方式和社会环境，从而培养广大市民的卫生、环保、交通、法律、社会公德等现代文明意识，促进城市现代文明水平的提高，可以提升城市品位，树立良好的城市形象。

二、天水市城市建设与管理的基本现状与存在的问题

自1985年实行地改市以来，天水城市建设速度加快，城市面貌发生巨大变化。到2010年底，中心城区建成区面积达48平方公里，全市城镇化水平提高到33%。建成区绿化覆盖率35.2%，人均住房面积达到25.1平方米，污水集中处理率达70%，城市生活垃圾无害化处理率达到95%。

在城市建设过程中，城乡规划体系不断完善。不仅编制完成了《天水市城市总体规划（2005—2020年）》《天水市城市绿地系统及绿线划定规划》《天水市历史文化名城保护规划》《天水市历史文化名城城区紫线划定规划》，也完成了五县县城规划修编和46个建制镇、35个乡总体规划及163个行政村规划编制。全市城乡规划管理网络体系基本建立，规划效能监察工作力度加大，规划龙头作用日益增强。

同时，通过城市道路拓建、供水、供热、生活垃圾处理等基础设施的建设，城市的承载能力和保障水平明显提高。尤其是藉河城区段生态环境治理工程建设以及城区主要桥梁、建筑、街道、景点的亮化工程，极大地改善了城市形象，使城市的综合服务功能进一步增强。在城市建设中，城市广场和一些路段安装的反映民俗风情、传统文化的城市雕塑，较好地体现了城市的文化内涵与地方特色，提升了天水的城市文化品位。

随着城市规模的逐步扩大，城市管理工作也受到应有的重视和加强。2003年，天水市在全省率先开展相对集中行政处罚权综合行政执法试点工作，成立了天水市城市管理综合行政执法局，集中行使城市市容和环境卫生、城市规划、园林绿化、市政管理、环境保护、工商管理、公安交警等方面的全部或部分行政处罚权。2005年以后，城市管理综合行政执法的范围已由两区建成区向两区规划区、五县县城和周边小城镇梯次推进，形成了以城市规划区为中心，五县县城为骨干，小城镇为重要环节，城乡联动、整体推进、协调发展的城乡管理体制，逐步解决了城市管理领域多头执法、多层执法、重复执法和执法扰民等问题，在城市市容市貌管理方面发挥了重要作用，为创建全国优秀旅游城市、全省卫生城市、全省文明城市做出了重要贡献。

然而，随着经济发展方式的转变和产业结构的调整，城市经济快速发展，城镇化进程步伐加快，城乡一体化建设正在逐步形成，使城市建设和管理工作面临一系列的矛盾和问题。

1.水资源和土地资源的制约，影响到城市空间的拓展和城市经济的发展

天水地跨黄河长江两大流域，以秦岭为界，岭南属长江流域的嘉陵江水系，岭北属黄河流域的渭河水系。河流不多，且径流量普遍较小，主要依靠降水补给。市内年降水量为450～600毫米。占全市面积80%以上的渭河流域，年降水量大多在600毫米以下。全市水资源总量为29.95亿立方米，人均水资源861立方米，人均水资源量相当于甘肃全省平均水平的58%、全国平均水平的38%，大大低于国际上普遍认可的人均1700立方米水资源警戒线，是全省缺水最为严重的城市之一。同时，境内水资源量与人口、耕地的区域分布也很不平衡，全市36.3%的水资源分布在长江流域,而该地区的人口仅占全市的7.4%，耕地占6.8%。

由于水资源条件的限制，境内水资源的分布不均，缺少水库调节工程，再加上现有供水设施配套差，供水保证率低等因素，天水市水资源表现为资源性、工程性、水质性缺水并存的局面，属于国际公认的水资源紧缺地区，水资源供需矛盾十分突出。据预测，全市需水量2020年为75269万m³，全市的缺水量将更加严重，如果不采取各种有力措施节约用水、增加供水，则难以维持水资源的供需平衡，也不能保障发展的需求，天水将面临极端缺水的态势，水资源短缺将严重制约经济社会的可持续发展。

天水市区东西长57公里，南北宽1～2公里，受两山夹一河地理条件的限制，可供城市开发利用的土地仅为53.3平方公里，城市人口密度高达10000人／平方公里，有限的土地资源使建设用地严重不足。随着城镇化进程的快速推进，城镇人口迅速增加，城镇建设用地供应紧张与经济社会发展的矛盾愈益突出，导致城镇建设地价快速上涨，新区开发速度放缓，旧城改造的压力也不断增大，制约了城市经济的快速发展。

2.城市基础设施建设薄弱且配套不够，影响到城市综合功能的发挥

1985年天水地改市以来，城市基础设施建设得到了较大发展。尤其是“十五”期间，天水市市区共实施基础设施建设重点项目72项，建成了一批城市骨架工程和标志性工程，城市基础设施建设完成投资15.8亿元，是整个“八五”期间的基础设施建设总投资5.3亿元的3倍多。尽管如此，但随着天水城市经济社会发展和城市化进程的不断推进，公共设施建设滞后和需求增长过快的矛盾日益突出，制约了城市功能和综合效益的发挥。

天水市属于老城市，由于城市规划和城市建设规划上的滞后，城市功能分区不尽合理，指导城市建设和管理的一些专项规划没有编制，城市基础设施建设缺乏详细规划指导和技术依据，直接影响到城市广场、主次干道、城市街景建设。由于城市中心地带建筑密度大，致使城市道路交通、供水供电、集中供热、污水处理、垃圾无害化处理等基础设施承载能力严重不足。市区内市场、停车场、公厕等公共配套设施缺乏，城市绿化和休闲用地不足，直接影响了城市建设和环境质量的提高。而非城市中心地带公用基础设施建设落后，影响到天水市经济社会持续快速健康发展。

3.城市建设投融资渠道单一，建设和管理资金严重不足

随着城镇化进程的加快，城市的建设需要大量的资金投入。但天水经济发展水平并不高，2009年，全市实现生产总值260亿元，实现大口径财政收入仅为35.83亿元。2010年实现生产总值298亿元，完成大口径财政收入47亿元。由于城镇经济总量小，地方可支配财力紧张，投融资渠道单一，导致城镇建设资金短缺严重不足。(www.xing528.com)

近年来，按照“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，积极实施经营城市战略，促进城市建设投融资体制改革，发挥市城投公司的融资作用，融资并组织实施了伏羲城、天河城、瀛池城、藉河、渭河城区段、二十里铺工业园等一批基础设施建设、景观绿化、古民居保护项目。但总体上看，城市建设投资体制改革深度仍然不够，项目法人责任制还没有完全落实，城市经营与融资模式还比较单一，建设资金供需矛盾依然突出。

4.城市管理的权责职能划分不尽科学合理，影响到管理水平的提高

城市管理工作量大面宽，除涉及城管、规划、城乡建设、园林、市政、房管等若干个职能部门外，也与公安、交通运输、工商、环保等部门相关。由于城市管理工作涉及的部门多，在部门和条块之间，缺乏统一的协调和管理，还未形成共同负责，共同参与管理的制约机制，因而难以形成管理合力，导致城市管理效果欠佳。

由于城市管理体制尚未理顺，在城市管理上政出多门，多头管理，职能交叉，相互扯皮，致使管理效能低下。同时，管理的法规体系还不够完善配套，有法不依、执法不严和以罚代管的问题依然存在，给依法管理城市带来困难，城市管理仍处于行政管理与依法管理并存，人治与法制相连，执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中，严重阻碍了城市管理走上科学、长效的管理轨道。

5.在城市建设与管理中，重建设轻管理的现象依然存在

在城市的建设与管理中，规划是龙头，建设是基础，管理是核心，城市建设应该是“三分建，七分管”。但是在实际工作中，重建设、轻管理的现象仍然较为普遍存在，城区内乱搭乱建行为还没有得到彻底遏制。而且由于对城市规模扩大后的管理问题考虑不充分，停车场、农贸市场、公厕、垃圾中转站等城市管理必需的硬件设施配置建设不足，布局不合理，在一些区域不可避免的形成占道停车、占道经营现象，影响市容环境和交通秩序，也给城市管理工作带来很大困难。

三、加强天水城市建设与管理的基本思路及对策

城市建设与管理，是城市政府为保证城市各项功能高效运转和建设活动顺利进行而采取的建设措施和必要的调控行为。广义的城市建设与管理，既包括城市基础设施和公共服务设施的建设与管理，也包括社会和经济的建设与管理三个方面，是一个巨大的系统工程。我们这里说的城市建设与管理，主要是指城市基础设施和公共服务设施的建设管理，包括市政公用设施、园林绿化、市容市貌、环境卫生等方面，这些方面的正常运行，构成了城市经济社会发展的环境。

温家宝总理曾经指出：“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是一个民族文明程度的体现”。随着经济社会的快速发展和城市化水平的提高，必须不断更新观念，创新模式，提高城市建设和管理水平，推进城市现代化进程。

新一轮西部大开发和国务院《关中—天水经济区发展规划》的实施，天水市城市建设将迎来新的发展机遇，我们要以《天水“十二五”发展规划》的实施为契机，进一步解放思想、转变观念、开拓创新，以推进城乡一体化发展为主线，围绕“文化天水、生态天水、宜居天水”的城市定位，按照“一带多心、轴向强化、组团发展、山水联城”的空间布局，以创建国家园林城市为目标，加快拓展城市空间、调整城市布局、优化功能分区、完善城市路网、提高配套设施、转变建设职能、改革建设体制、创新建设机制，加强城镇基础设施建设，加强城镇园林绿化和生态环境建设，加强城市管理和城乡环境综合整治，促进城乡经济又好又快发展。

1.坚持科学规划，明确城市定位，建设西部特色城市

城市规划是城市发展的“龙头”，是建设与管理的直接依据。它通过对城市空间布局、土地利用、重大设施建设等进行综合部署和统筹安排，协调城市各方面的发展。一个城市发展速度的快慢，城市建设和管理水平的高低，不仅取于城市规划的超前性、科学性和特色性，也取决于城市建设与管理是否严格依据规划的要求，科学有序的进行。

天水市是一座历史悠久的文化古城，素有“陇上江南”之称。近年来，市委、市政府依据天水的历史沿革与区位优势和地域特点，将天水市城市定位为“国家级历史文化名城，西北地区宜居城市，以制造业、物流业及旅游产业为发展重点的陇东南地区中心城市”，并编制完成了《天水市城市总体规划（2005—2020年）》《天水市城市绿地系统及绿线划定规划》《天水市历史文化名城保护规划》《天水市历史文化名城城区紫线划定规划》以及十三个片区的控制性详细规划和七个专项规划。同时，五县县城规划修编和46个建制镇、35个乡总体规划及163个行政村的规划编制也已完成。我们要维护规划的权威性和严肃性，严格按照城市规划来组织各项城市建设项目的实施，将天水建设成为西部特色明显的园林城市、卫生城市和中国最佳历史文化旅游城市。

2.保护古城风貌，加快旧城和城中村改造，拓展城市发展空间

要将天水建设成为国家级历史文化名城，必须严格按照《天水市历史文化名城保护规划》，在城市建设中，注重历史街区的保护，尽力保护古城风貌。要以保护历史街区为基础，以保护巷道肌理为核心，以保护院落完整为重点，把古民居保护作为城市建设的重点，作为发展城市文化产业的重点，作为发展旅游业的重点，整体保护，全面保护，建构城市个性特色。

天水城区南北两山对峙，籍河穿城而过，两山夹一河的城市空间结构，使城市的发展受到极大的制约和限制。城市的建设和发展，要在原有基础上，结合国家的相关政策，加快旧城和城中村改造步伐，通过改造更新和拆迁开发，提高土地的使用效益。同时，也应加快中心城区周边地区的开发与配套建设，拓展城市发展空间，缓解城市建设和发展压力，构建以城市中心区为龙头，东西向城镇带为主体，南北两翼城镇为支撑的城镇空间布局体系，建设以两区为中心，县城为骨干，建制镇为基础的城镇结构层次体系。优化城镇空间布局，合理配置城镇资源，推动城镇协调发展，把天水建成功能完善、特色鲜明、实力较强的区域性现代化大城市。

3.加强城市公用基础设施和配套工程建设，进一步完善城市基本功能

在城市建设中，要注重城市公用基础设施建设，不断完善城市服务功能。要重点实施道路改扩建、旧城改造、市场建设、集中供热、垃圾污水处理和环境综合治理等工程，加快管道天然气、城镇道路、公共交通以及停车场建设，完善城镇绿化、供排水、环卫、公厕等公用设施，进一步提高城镇综合服务功能和承载能力。

同时，也要推进五县城市基础设施建设，加快县城新区开发、道路园林、公共服务设施和产业园区等重点项目建设，加大县城旧城改造力度，加快垃圾、污水处理工程等建设进度，进一步配套完善道路桥梁、给排水、供热、供气等基础设施，提升县城综合承载能力，完善县城功能，引导产业向县城聚集，人口向县城集中，形成县域经济和县城建设的良性互动。对于重点城镇，也要通过土地整理和开发改造，集中资金、配套镇区供水、供热设施、园林绿化及污水、垃圾处理等工程建设，以公共服务设施的完善，引导农民在小城镇就业和居住，推进农业产业化项目向小城镇聚集。

4.加大经营融资力度，为城市建设和管理提供必要的资金投入

进一步深化投资体制改革，创新融资模式。要根据市场需要和城市建设的发展变化，完善市、县区城投公司经营机制，逐步组建镇级融资公司，搭建融资平台，拓宽资产储备和经营范围，提高融资贷款的能力和效益，加快资本积累，加快资产变现，促进城市开发和建设。要依据国家投资政策和产业发展要求，积极争取城镇垃圾处理、污水处理、节能减排、保障性住房建设等方面的项目资金。同时，也应鼓励各类资本以各种方式参与城镇基础设施和供水、供暖、供气、污水处理等公用设施的建设与运营，吸引民间资金参与建设。也可以农业产业化项目、土地整理、房地产开发、市场建设等项目为载体，通过招商引资，吸引外地企业投资参与城镇建设。总之，可以通过多种渠道和方式，筹措建设资金，为城市建设和管理提供资金保障。

5.创新城市管理理念，加快城市环境治理，提高城市管理水平

城市作为现代文明的承载体，是城市居民聚居、生活、成长的现实场所。在城市化进程中，不合理的城市规划和日益恶化的环境问题，影响到城市居民的生活质量。因此，在城市建设中，要突出生态环保和人文理念，注重城市功能和品位的提升。在城市管理中，要树立以人为本的意识，在城市范围内处理好人、自然和社会的关系，使人、自然、社会在城市这个空间得以协调发展。

因此，在城市建设与管理中，要通过公用服务设施建设和环境治理，营造良好的城市人文环境、生活环境和生态环境。要加强城乡环境卫生整治和道路交通管理，加快公园绿地建设，对一些特殊行业，如洗车场、废品收购站、夜市摊点等，要进行统一定点设置，统一管理标准，使城市管理工作更趋人性化和社会化。

6.进一步理顺管理体制，建立城市管理长效机制

城市建设与管理对促进经济发展，提高人民生活质量，保证社会稳定，改善投资环境，推进精神文明建设发挥着重要的作用。城市管理是一种综合管理和系统管理，只有形成一套结构合理、程序严密、执行顺畅的工作机制，才能最大限度地发挥管理效益。

在城市管理中，政府应履行好管理职能。要以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决目前存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。在强调职能部门管理责任到位的同时，要加强综合管理，建立强有力的城管网络体系，健全城市管理机制，强化管理措施，监督管理职责的落实。要逐步建立信息化城市管理系统，形成全方位、高效率运行的城市管理模式，不断提升城市管理的精细化水平。