国外公共服务组织人事管理共性特征总结

4.3.1　国外公共服务组织人事管理的共性特征

国外公共服务组织种类繁多，性质各异，其人事管理的运作机理也有较大差异。虽然如此，依然可以从各国公共服务组织的人事管理运作中总结出某些基本规律和共性特征。

1.公共服务组织人事管理活动的自主性

国外公共服务组织虽然种类繁多，特点各异，但都被赋予较强的人事管理自主权。就公立公共服务组织而言，各国大多在制度上将其从传统政府部门剥离出去，赋予其全部或部分的法律地位，享有组织结构或法律上的独立性。代理机构主管被赋予人事管理方面的充分自主权，涉及机构编制、人员录用的标准和程序、薪酬待遇、财务管理等诸多环节。较之部门代理机构而言，公法行政实体拥有更多的人事管理自主权，公法行政实体在制度层面与政府机关保持部分或完全的独立性，是部分或完全独立的法人实体，政府主管部门只拥有间接的控制权。公法行政实体的主管则拥有对组织成员录用、培训、报酬等日常人事管理活动的直接控制权。事实上，无论是执行机构化改革还是法人化改革，都旨在向公共服务组织充分授权，有力促进了组织人事管理活动中“人事相宜”理念的实现。

自治性（self-governing）是非营利组织的显著特征。良性发展的自治性治理结构不但可以降低非营利组织承担社会责任的风险，而且是确保其组织健康成长的源泉，为非营利组织的人事制度安排提供了一种基本框架。不管是大陆法系国家，还是英美法系国家，非营利组织都旨在建立符合自身要求的独立的内部治理机制，能自主进行人事管理活动，在这种良好治理框架和独立治理机制下，非营利组织的管理者对组织内部人员的录用、培训、报酬等也都有较大的自主决策权。越来越多的非营利组织，不管是政府资助型抑或民间承办型都较为普遍地采用了董事会制的治理结构。董事会是非营利组织治理结构的核心组成部分，对组织绩效承担最终责任，董事会制度的存在本身就昭显了组织管理的自主性特质。

2.公共服务组织人事管理活动法制化

法制建设是各国公共服务组织人事管理活动中必不可少的重要环节。各国大多通过制订和完善相关的人事法律法规体系，对公共服务组织进行财政预算、审计、监督检查，对其人事管理活动及各类保障措施进行监管，以保证公共服务组织在确定的政府目标框架内，提供高效和优质的公共服务。设计公共服务组织人事法律体系应具有全局性的视野，从促进公共组织更好地履行职责、促进公共服务组织成员尽力尽责的角度，对公共服务组织中的人事关系进行全面规划。先进国家公共服务组织的相关立法事实上也大多致力于上述目标的实现。

各国大多通过法律法规明确界定公共服务组织及其成员的资格认定和职责范围。在日本，其医疗法人和宗教法人的认定分别通过《医疗服务法》和《宗教团体法》予以明确。在美国，非营利组织的组建首先需在州政府（包括哥伦比亚特区）层次上获得其基本法律地位；然后在联邦政府层次上通过相关法律获得其作为免税组织的特殊地位。在过去50多年里，美国非营利组织的发展由此稳固了其正式的法律根基，并且从联邦税收机构获得了作为免税机构的特殊地位⁽³⁷⁾。各国还通过相关法律明确公共服务组织管理机构的产生和职责范围。比如，日本《公益法人之设立许可及指导监督基准》规定：社团法人理事由总会选任。但在紧急情况下也可由一定的主管机关来指定。再如，美国加利福尼亚州法律第5231条对董事义务做出规定：首先，董事应尽到董事的义务，包括董事会的任何一个委员会的委员，都应出于善意（行事），以法人的最高利益为重，周密调查研究，谨慎行事，就像普通谨慎的人在类似情况下所做的一样⁽³⁸⁾。

此外，各国还通过立法规范公共服务组织人事管理的诸多环节。以日本为例，在录用环节，《教师许可法》、《教育公务员特例法》、《关于地方教育行政组织和经营法》等对公立学校教师录用的组织机构、录用程序及录用和管理工作等作了明确规定。在培训环节，《日本教育法》、《地方公务员法》、《教育公务员特例法》等则规定不断进行研究和进修是教师的职责，相关机构必须提供教师研修所需的设施，制定奖励研修的办法及有关的研修计划并负责实施。(www.xing528.com)

3.公共服务组织人事管理的分类化

所谓人事分类，是指将组织中的人员或职位按工作性质、责任轻重、资历条件及工作环境等因素分门别类，设定等级，为组织人力资源管理的其他环节提供依据的程序方法。科学的人事分类制度根据公共服务组织的特点和需要，以及工作人员的能力素质，通过制定职位规范，明确各个职位的任务、责任、权限、任职资格和工资标准等，为公共服务组织的人事管理提供客观依据，进而实现组织人事管理工作的规范化。就此而言，人事分类既是公共服务组织人事管理的需要，也是公共服务组织人事管理的前提，没有科学的人事分类制度，就无法有效规范公共服务组织的人事管理。

人事分类是组织人事管理现代化的前提和基础，各国公共服务组织都将人事分类原则贯穿到人事管理过程中。这里以加拿大为例，说明人事分类在公共服务组织人事管理中的运用。首先，政府对公共服务组织进行科学分类。分类的标准是公共服务组织对政府的依附程度，以及组织向竞争性市场的开放程度，在明确组织功能定位的前提下对不同类别的公共服务组织实行不同的管理办法。其次，公共服务组织工作人员按照职业类别实行不同的聘用合同制度。加拿大公共服务组织的工作岗位分为6个大类和72个职业组。按照职业类别的不同，公共服务组织及其工作人员签订不同内容的聘用合同，这些聘用合同的内容充分体现不同的职业特点。再次，对不同类别的工作人员按照分类原则实行管理。加拿大政府建立了科学分类的公共服务组织人员管理办法，并为此专门颁布了《加拿大职业分类大典》，公共服务组织按照《职业分类大典》规定的职业类别进行管理，体现了不同类别工作人员的成长规律⁽³⁹⁾。分类管理促进了加拿大公共服务组织人事管理的规范化和科学化，提升了公共服务组织的效能。

再如，新加坡非营利组织的人员培训活动也展示了分类原则在人事管理活动的运用。在雇员培训方面。在“人力21计划”整体框架的指导下，新加坡非营利组织制定了雇员培训发展计划，具体措施包括鼓励终身培训、在公积金中设立由政府填补的个人技能储蓄户头（Skills Development Fund）、技能提升计划（Skills Redevelopment Plan）等，培训分为不同的对象和层面，培训内容也根据社会服务的需要灵活设置。在志愿者培训方面，不同组织和工作类别的志愿者的培训要求都有所差异，培训机构根据志愿者来自不同行业、不同阶层的特点和提供志愿服务的具体需要，开展一系列组织价值观和服务技能方面的培训，充分挖掘志愿者个人潜能并对志愿者服务所需的技能技巧，如沟通技巧、团队协作、组织领导、项目管理、创造性思维、快速适应环境能力等多方面进行训练。通过分类别的培训计划和课程设置，迅速提升了非营利组织工作人员的服务技能和综合素质。

4.引入人力资源管理的理念及其技术方法

自20世纪80年代以来，公共服务组织人事管理的内外环境发生了前所未有的新变化。公共服务组织客观上存在效率低下的问题，随着公共服务组织运营成本的攀升，加之一些企业进入公共服务领域并成为公共服务组织的竞争对手，以及公共服务预算资金的缩减，直接影响了公共服务供给的效能，公共服务组织面临前所未有的严峻挑战。客观形势迫使公共服务组织不得不关注和学习企业人力资源管理的理念和技术方法，唯有如此才能有效发挥制度的激励功能，并提升公共服务的效能。

滥觞于企业的人力资源管理理念及其技术方法，正逐步被公共服务组织所吸收和借鉴。比如，具有平均主义色彩的单一工资制在美国公立学校教师薪酬制度中长期占据主导地位，这种薪酬制度有其公正性的诉求，但无法对教师的教学现状进行有效评估，也无从达到提升教学质量的激励效果。因此，美国许多公立学校近年来引入了企业薪酬设计的技术方法，试图通过推行绩效工资制形成奖优罚劣的教学激励机制，从目前的实施效果来看，绩效工资已成为美国教师薪酬方案的首选目标，各州对教师绩效工资的兴趣也在与日俱增。再如，企业的绩效评估技术方法被引入到日本公立学校教师的考核工作中，能力和绩效导向的评估制度正在被逐步纳入教师人事管理的整体框架内，新的考核机制实行多元化的评估内容和标准，根据不同的评估对象设计差异性的评估指标体系，使评估工作更加全面和客观。总之，先进的人力资源管理理念和技术方法正被逐步引人公共服务组织人事管理过程，在人员招聘、培训、报酬等诸多环节都发挥了积极的作用。