乡镇事业站所改革的探索与推进：服务运转实践

(一)站所改革的探索与推进

1.改革的启动与推行

1984年4月山东莱芜将人民公社改称办事处，下辖乡镇，1985年10月撤社并乡，确立乡镇政府为农村基层政权组织。莱芜是省辖县级市(后属泰安市管辖)，面积2100平方公里，107万人，辖27个乡镇、1个城区办事处、100个村民委员会。

当时全国乡镇普遍存在的共性问题也在莱芜的农村改革中暴露出来:乡镇政府肢体不健全，职能不完备。莱芜各乡镇政府的设置只有“一正二副三个兵”，即一个正乡镇长、两个副乡镇长，一个文书、一个民政助理员和一个司法助理员。乡镇既没有自己的财政，也没有归自己管理的职能部门。而乡镇一般都设有35个左右行政事业机构，并设有一些如人大办公室、政协办公室、统战办公室，纪检委、监察室，文化站、广播站，成教委、教委，经管站，统计站等业务性质相近的工作部门。由于条块分割的壁垒，乡镇政府是“牌子响、责任大、权力小、事难办”，这些七站八所等职能部门由于业务交叉不仅消耗了人力，浪费了经费，还造成了某些事情上的推诿扯皮，降低了工作效率。乡镇站所仍然分别掌握着人、财、物权，“上不着天，下不着地”^[21]，乡镇领导协调工作就得花许多气力，很难有足够的精力办实事，有效地为农民提供服务。

为克服条块分割的矛盾，莱芜于1984年就开始了体制改革的摸索。建立乡镇政府后，莱芜在各乡镇设立了农工商公司，以此强化乡镇管理协调经济的职能，但效果并不明显。1985年秋又进行了试点，将市直有关部门设在乡镇分支机构的干部报批权下放乡镇，其直接效果引起了上级领导机关的注意，民政部对莱芜“简政放权、强化乡镇职能”作为乡镇改革的突破口的思路予以肯定。1986年3月，山东省政府主管民政工作的领导同志，接到中央关于加强农村基层政权建设工作的通知(草案)后，建议在莱芜市搞试点，改革全面铺开。

改革的发起者朱应铭曾长期在乡镇从事基层领导工作，对条块分割的弊端有着非常清醒的认识。在升任莱芜市领导后，他就开始了打破条块分割的探索。1986年，国务院下发《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，决定进行简政放权的改革，其中明确指出:“条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。”^[22]莱芜市根据国务院《通知》的精神，出台了《关于加强农村基层政权建设工作的实施方案》(1986年5月)。在制定《方案》时，特别强调确立“简政放权，加大块块的权力，宜放则放，宜统则统，凡是可以下放的都要下放给乡镇领导和管理”的放权原则，要求权力全面下放。改革的目标是“理顺条块关系，健全乡镇职能，实现政治体制改革和经济体制改革的有机结合，建立适合社会主义初级阶段生产力发展客观要求的决策、协调，服务机制，把乡镇政府建设成为能够有效地领导和管理本区域的政治、经济、文化和各项事业的有活力、有权威、高效能的一级政权。”^[23]改革主要从三个方面展开:

第一，向乡镇下放站所机构和权力。莱芜市直部门原设在乡镇的分支机构共26个，其中行政事业单位19个，企业单位4个。按照它们的业务性质和工作需要分为四种情况:人、财、物、工作指挥协调权全放的有17个，即农技站、经管站、兽医站、林业站、水利站、农机管理站、物资供应站、煤炭供应站、食品站、文化站、广播站、教育办公室、卫生院、计生办、农话站、交通运输管理所、工商行政管理所;只下放人事管理权和工作指导协调权的，即粮管所和供销社，公安派出所鉴于业务特殊等原因，由市、乡(镇)共同管理，业务工作以局为主;税务所，供电站、信用社正在进行试行税务所实行人、财、物三权下放，供电站只放了电力负荷调节调度权，信用社只放了资金融通权。另外，法庭、邮局、农行营业所三个单位仍维持原来的管理办法。同时规定，下放乡镇管理的机构的性质不变，职工待遇不变，业务指导关系不变。干部职工的提拔、调动，由乡镇决定，征求业务主管部门意见，报组织、人事、劳动部门批准。

同年6月，莱芜又出台了《关于加强农村基层政权建设工作有关问题的具体规定》，对《方案》进行了具体化，要求下放单位搞好清产核资，固定资产、各类财务、债权及零星物资等在单位交接时一并交清。下放后各项经费由市财政局切块下拔到乡镇，行政事业单位的财务收支结算统—由乡镇财政所办理，企业单位的财务收支结算由企业自理。并同时强调“市直业务部门对下放单位放权不放责任，放权不放包袱”，乡镇政府加强对下放单位的领导和管理。改革共下放干部职工13000余名，移交固定资产折款1120万元。下放财政支出1400多万元。^[24]

第二，健全乡镇政府管理组织。这是在站所下放以后接着进行的一项配套改革。在不增机构编制和经费的前提下，乡镇政府组建了“五委一办一站”，即经委、农委、商委、文委、社会保障委，政府办公室和统计站，实行对下放单位的协调指挥。经委负责管理乡镇企业、交通、供电、农合，农委负责管理农，林，水，农、多种经营、畜牧兽医等部门;商委负责管理供销食品、粮食、工商，税务、物资供应、煤炭、信用、农村基层商业点等部门;文委负责管理文化、教育、卫生、计划生育、播等部门;社会保障委负责管理公安、民政、司法等部;统计站负责各项数字统计;政府办公室为综合部门(财政、科技部门归政府办公室)。各委办设主任一人，副主任一至二人，主任由正，副乡镇长兼任，副主任由所属部门负责人兼任，强化乡镇政府的管理功能。

第三，建立乡镇财政。无论是中央政府还是地方政府，财政是其赖以存在和正常运作的基础。人民公社解体后，中央并没有及时赋予乡镇政府一级财权。针对这种情况，莱芜全市28个乡镇(办事处)都建立起财政所，并实施“核定基数，超收分成，超支不补，结余留用，一年一定”的新财政体制，1988年初又改为“定收定支、收支挂钩、超收全留、欠收自补”，给了乡镇更多的经济自主权，调动乡镇聚财、生财、理财的积极性。

2.改革的基本成效(www.xing528.com)

莱芜改革得到省市主要领导的大力支持，以及各乡镇的呼应，改革推进的速度较快，基层治理取得了一些直接的效果。“简政放权”使乡镇政府的组织和职能得到了一定程度的健全，促进部门的协调服务，统一组织、综合协调和管理功能有所增强，对农村经济和社会各项事业的发展有所促进。

站所的下放充实了乡镇一级的组织和财政基础。不但使原有的政府职能部门增加了人员，充实了力量，而且健全了市直部门在乡镇的20多个分支机构，乡镇直接管理的干部职工就达到250多人，真正形成了一级政权实体。放权前的各乡镇政府财政只是一个“空架子”，乡镇平均代管的资金只有40多万元。放权后各乡镇政府每年直接管理支配的经费达到了350多万元，^[25]对一些必办和急办的公共事业有了一定的自主权或灵活机动权。

改革使基层政府的运行模式有所变化。乡镇政府的人事管理权，财政支配权，规划决策权，计划协调权，指导监督权，综合治理权这“六大权”相对集中，初步形成了以块为主，条块结合的管理体制，从而保证了乡镇政府“组织效应”^[26]的发挥。

“放权”对乡镇“条条”机构利益化的倾向有所抑制。过去是乡镇求站所办事，看站所领导的脸色行事，如果对有关部门请客送礼，事情就会好办得多，否则就办不成。各站所以权谋私，用工作之便拉关系，索要钱、物，违反规定乱收费等现象较为普遍。改革使站所业务归属乡镇统一领导，政府有了对部门直接的行政权和领导权，由“低三下四”变成了“理直气壮”，加强了对专业部门的领导监督，政令运行不畅和机构利益化的问题得到了抑制。

在此基础上，莱芜市和各乡镇可以做出不同层次的区域发展决策，推动经济建设和各项社会事业的发展。过去市级的“大一统”决策，很难照顾到每个乡镇的区域特点，而乡镇被若干“条条”统着，独立决策很难。市里放权后，乡镇政府基本具备了最基本的人事管理、财政支配、规划决策，计划协调，指导监督、综合治理等方面的权力，可根据市里的宏观规划，结合自己的实际情况，优化产业结构，合理配置资源，确定自己的主攻方向和发展重点。促进了山区资源优势向经济优势的迅速转变和农村经济的发展。

改革后莱芜各乡镇着手组织下放部门立足业务特点，办实体，搞服务，并依靠政策调节各部门的利益关系，积极引导，建立了为农、林、牧、副、渔各业生产服务的七大产、购、销服务体系，同时帮助村普遍建立了相应的服务组织，并积极发展了民间个体购销组织，形成了购销服务网络。1987～1988年全市各乡镇投资250多万元，建起28个初具规模的农贸市场。1987年该市花椒、柿子等林果品已经打入国际市场，从1988年开始，果品还未成熟就已全部签订了供货合同。

改革对当地经济发展产生了一定的推动作用。1987年全市农村经济总收入8.77亿元，比1986年增长17.5%;全市畜牧业总收入14302万元，比1985年增长15.6%;农民人均收入2602元，比1983年增长11.5%。这是历史上发展速度最快的一年。1987年全市粮食总产量8.3348亿斤，比上年增长2900万斤，创历史最高水平。1986～1990年全市工农业总产值由5.55亿元，增加到16.8亿元，增长了2倍，财政收入由4681万元，增加到11061万元，农村经济总收入和农民人均纯收入分别增长了103.5%和62.3%。^[27]

在促进了经济发展的同时，改革还激活乡镇站所的服务功能，农村教育、卫生、科技、文化、计划生育、社会治安等各项工作也都有了较大的突破，农民的生活、生产条件有了相当的改善，新建和维修各项水利工程使全市多数村吃上了自来水，山区吃水难、交通难和就医难的问题也得到缓解。1985年全市畜牧站有6个亏损发不出工资，1987年全市28个站不仅没有—家亏损还赢余278595元，1987年，有10个站被评为全省“双文明站”，莱芜被评为全省畜牧业生产先进市，受到省政府的表彰。^[28]

改革以来，各乡镇投资390多万元用于发展卫生事业，改善医疗条件。高庄镇卫生院，只有20多间简陋的病房和30个床位。下放到乡镇以后，镇政府筹集资金60万元，建起了一座2000平方米的门诊楼，购置了比较先进的医疗设备，使医疗条件得到了明显的改善。这个镇还投资100万元建了两座教学楼，投资85万元改善了农话线路，安装了自动电话，投资150万元建了变电站，改善了农村供电条件。1986年，全市各乡镇中小学校全部达到了“六配套”标准。1986～1989年全市各乡镇输送的中专生和各类高中生人数分别是简政放权前20年和15年的总和。连续两年，全市刑事案件发案率都稳定在0.15%以下，成为全省社会治安综合治理的先进单位。