(一)短缺财政:站所治理的现实背景
1994年进行“分税制”的财政体制改革，对于乡镇财政来说，其影响远不止是将一部分财政收入转移到中央政府。省级、市级和县级政府出于本级财政收入的考虑，也会通过某种制度安排，将乡镇财政收入的一部分向上级政府转移。[3]分税制改革中的财政利益分配格局的重新调整，没有充分考虑到乡镇财政的利益，反而因共享税分配比例地方低，独享税种少，税源有限，使大多数乡镇财政陷入困境。[4]行政管理费、乡镇人头工资经费、地方统筹的基本建设投资等各项支出，都必须由基层财政来承担。基层治理所面临的财政困境不仅是巨额的历史累计而来的债务负担，而且如何保证维持乡镇机构运转的“众者之食”是更为急迫和直接的现实问题。
1.债务“围城”
我国农村基层短缺财政的突出表现之一就是债务负担沉重。其一是债务总量庞大。1999年国务院办公厅发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查，其结果是:湖南省乡镇负债总额为85.4亿元;浙江省乡镇政府负债36.4亿元;安徽省乡镇债务总额为50.23亿元;青海省乡镇负债总额达4219万元，乡镇平均15.5万元。有研究者估计，作为中国基层政权的乡镇，正背负着2000亿元的债务。据农业部郭书田推算:中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债约400余万元，共计2200亿元左右。如果将村级组织的债务一并考虑，两项合计大约是4000亿～5000亿元。如果以4000亿乡村债务计算，债务总额是2000年农村各项税收收入的8.6倍，约占当年农业增加值的28.15%。四川的百镇调查中，负债在100万元以上的46个，占调查总数的46%。其中负债最高的镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。[5]
其二是负债面相当广。1999年湖南全省范围内乡镇负债普查的结果表明:全省2000多个乡镇中，负债面达88.2%;而福建省乡镇负债面更高达95.9%;每个村民委员会平均负债32.1万元，负债面达81.3%。2000年四川全省不同地区的100个乡镇负债状况的专题调查也显示:82%的乡镇存在各种债务，有的县(市、区)乡镇负债达100%。湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。在另外一份调查中，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债，以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。[6]荆州市所属的沙洋、京山和钟祥三县的调查结果是:截至2000年底，三县所调查的46个乡镇普遍欠债。三县镇均债务分别为2227.7万、1048.9万和2228.1万元。其中，债务最高的乡镇达7000万元(不含村级债务)。[7]
从我们的调查来看，情况大同小异。截至1999年底，河南省中部许昌县的31个乡镇均出现了负债，全县负债总额达9062万元(剔除乡镇借支统筹提留及政策增资两款项)，乡平292万多元，约相当于两年乡镇财政收入。其中最高的达1070万元，最少的也有136.6万元。该县有关部门也不无忧虑地指出:“若单从资产负债的角度看，一些乡镇经济已濒临破产状态，已经到了恶化的边缘。”[8]位于湖北西部的广水市的乡镇债务更加庞大:乡村总债务4.2亿元，其中乡镇债务6000万元;村级1.9亿元，其中村集体欠农户达到1个亿;教育债务1.6亿，总净债务3.3个亿。[9]经调查，咸安区乡级债权总额3001.7万元，债务总额22601.7万元。全区村级债权总额2961.8万元，债务总额9623.8万元，各村平均负债37万元，村级净负债6662万元，村平均净负债25.6万元。即使在税费改革后，咸安区村级债权中历年尾欠部分还有2169.45万元，占到债权的86%。[10]
我国部分地区农村负债情况统计表[11](www.xing528.com)
其三是债务增长快。从1994年开始，我国的乡村债务呈现出明显迅速增长的趋势。如河南许昌的调查表明，1994年，该县乡镇财政赤字为922万元，到1999年达到7494万元，净增长6572万元，年递增52%。更严重的是，自1994年以来，乡镇财力的年增长率仅8%，远远低于支出的年均增长的速度(21%)，滚动财政赤字的年增长率更达52%。湖北省监利县1995年有30%的乡镇负债或收支平衡。但到2000年，90%的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元。平均负债不少于800万元。[12]1997年以来，咸安农村基金会负债高达9000万元，“普九”负债达到6000万元，村级负债也激增至400万元。按宋亚平的说法，1999年他走马上任的时候，咸安与基层干部相关的债务就有2.6亿，拖欠工资2700万，财政赤字3800万，普九欠债9700万，还有粮食企业倒挂1.5亿。财政状况呈现出加速恶化的趋势。
2.“食众”[13]之难
90年代末期以后，我国中西部地区县乡政府逐渐从“举债发展”陷入到“吃饭财政”的困境中。按照通常的说法就是，财政开支主要是“保干部工资、保机构运转”。尤其是中西部地区，县乡财政的70%～80%以上是用于吃饭。无力对乡村公共事业进行投资。如湖北省襄阳县的调查显示，2000年全县可用财力只有19800万元，工资支出为15482万元，占到可用财力的80%。更糟糕的是有不少县乡财政“吃饭”还不够，河南省鄢陵县的实际可用财力8000万元，而工资支出就要9600万元。财政已经到了什么都不干，也无法保证工资发放的地步。全国2700多个县市就有1080个县发不出工资。[14]
乡镇政府的财政状况，通常要比县直部门的财政困难得多。如河南鄢陵县大马乡和马坊乡两个乡，除了发放工资外，实际资金缺口至少为227.8万和365.7万，所以有一份报告讲，“这两个乡已经不是传统意义上的‘吃饭财政’，已经恶化为一种更为艰难的‘讨饭财政’，而且由于财政信用程度下降，‘讨饭’也越来越难，乡财政实际上已经接近崩溃的边缘”。[15]
和全国很多地区一样，咸安区乡镇财政已告“崩溃”，区级财政“摇摇欲坠”。咸安区财政局局长李建介绍，2002年，全区财政总收入1.2亿元，加上中央和省、市的财政转移支付3000万元，财政总盘子1.5亿元。仅仅以12个乡镇为例，乡镇每年上缴给区财政的收入大约3000万左右。区财政返回给乡镇的党政机关干部人头费1000万元，教师工资2000万元，垂直部门工资800万～900万元。不包括农田水利、农业综合开发和城建项目的开支，财政缺口已接近1000万元。[16]
众所周知，任何组织的生存和运转都需要一定的财政支持。尤其对于面向农村社会提供服务的政府组织而言，稳定的财源是有效服务的前提和基础。在理论上，明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权，是以分税制为基础的国民收入再分配体制得以规范的基本前提。在事权划分清楚之后，根据事权的重要程度和规模确定政府的支出，再以此为依据有效划分各级政府的收入比例，这是基本的逻辑要求。而在事实上，分税制改革导致地方财政收入向中央转移的同时，中央财政并没有配合事权的继续下放给予地方相应的财政支持，造成了基层事权不断扩大而财政支持没有相应跟上，中央少给钱甚至不给钱基层也要办事、办好事、多办事的不对称格局。
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