住房保障问题研究：困惑与争议、积极福利行为课题

2005年迄今，国家面对住房高度市场化所带来的一系列经济、社会的负面效应^〔1〕，逐步开始在住房全面商品化的基础上重新建立我国的住房保障制度，新的住房保障制度主要以不同收入群体的居住保障为对象形成了廉租房、经济适用房以及其它中低价位、中小套型普通住房的供应保障体系。在此之外，国家还通过限制土地供应、提高贷款利率、增加交易税费等措施干预住房市场，稳定住房价格。

1988年住房体制改革所启动的“住房商品化”逐步瓦解了计划经济体制下的“公有租赁住房分配制度”，国家放弃了住房建设和供给的职权与责任。20年后的今天，面对住房自由市场与人的基本居住需求之间的尖锐矛盾，国家在新的市场经济和社会体制下，又不得不重新拾回干预住房市场、保障公民居住权利的责任。

问题是，新时期的国家保障责任决不是回到计划经济时代国家、单位、个人一元化的保障体系，而是必须面对保障市场活力、维护公民自由权的法治国家要求，平等而有效率地承担保障公民享有有尊严的、可负担的居住条件的责任。因此，国家必须重新审视自己责任的边界。

近两年，在制度建立过程中出现的困惑与争议恰恰体现了以上的问题。一方面，国家对住房市场化程度进行约束并建设保障性住房时，无可避免地陷入“住宅行业的GDP贡献重要”还是“人人可享有可负担的住宅更重要”的困境之中，以强调福利功能的住宅政策设计（例如保障性住房的供给、非自住型住房的税收征收）屡屡在外部经济环境的变化中不断发生调整。例如仅就个人信贷政策来看，2008年金融危机背景下，中国人民银行又放松了2006年的限制条件，扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度，调整最低首付款比例。^〔2〕这种将产业与保障充分混合的决策机制和制度设计带来以下的问题：如果说国家对住宅市场的规制和积极保障措施都受制于国家对住房产业的依赖度等各种经济因素的考虑，那么作为人的基本生存条件的居住保障在法的意义上、在国家义务与公民权利的框架中，还有没有其位置？(https://www.xing528.com)

另一方面，各地在限价房、经济适用房、廉租住房制度的建立中，引发了大量对于准入标准的讨论，为什么经济适用房、廉租住房的收入标准以此数额为限？为什么家庭的人均住房条件以此面积为标准？为什么同样也应属于中低收入群体的某些住宅困难家庭，国家却不进行保障？这些问题直接触及到了国家承担的住房保障义务究竟应达到何种程度的难题。

以上的疑问对如何在我国的宪法和行政法上理解国家的积极福利保障行为提出了重要且迫切的课题。社会法治国要求下“福利保障”的国家作用与社会主义国家式全民福利保障的国家作用有何不同，如何在符合社会法治国要求下，发挥“福利保障”国家作用，既保障公民的社会权，又不侵犯他人的自由权，既保持社会本身的活力，又能使人们过上有尊严的生活，这种国家作用的发挥在宪法体制上应有何种机制来保障和控制？这些问题的解答也有助于理解我国宪法第14条第4款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和第45条物质帮助权基础上的社会权理论。

对于住房保障政策以及不同政策所确立的国家和个人关系探讨，将不仅有助于加强对国家干预住宅市场作用的积极认识，更有助于理解决定住房保障政策的政治、社会因素、以及仅从住房保障领域即可窥视到的，一国公法意义上的国家权力、义务与个人权利、自由界限的基本理论问题。