县域经济研究：城镇化滞后和农村劳动力转移难题

第四节　城镇化发展滞后与农村劳动力转移难的矛盾

长期实行的城乡分割政策产生了一系列的严重后果。这些后果对欠发达地区发展县域经济，同样也带来了一系列矛盾。

一、城镇化严重滞后于工业化，农村富裕劳动力转移问题突出

目前，我国城镇化率为36%，与同等经济发展水平国家相比要低约10个百分点，与同等工业化水平国家比要低约20个百分点。由于城市化滞后，第三产业不发达，我国产业结构严重缺乏吸纳农业剩余劳动力的能力。第一产业占GDP的比重下降快，就业比重下降慢。2003年，我国农业GDP份额已经下降到14．3%，而农业就业份额仍高达50%。根据有关统计，全国小城镇就业人口比重比城市高，非农人口占大多数。在小城镇中就业人口占71．6%，比城市的48．6%高得多。在小城镇中农业人口占37%，非农人口占63%。在小城镇中农业劳动力占总人口的17%，从事第二产业人口占44．4%，从事第三产业人口占38．6%，从事二、三产业的人口多达83%。浙江连续16年成为全国农民增收“状元”，其奥妙就在于农村非农劳动力占农村总劳动力的55%，城市化水平达到了48%。

我国目前人均GDP仅有1000美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因是城镇农产品消费群体比重太小。我国农村富余劳动力转移困难，最根本的障碍是城镇化进程明显滞后。在传统计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额资金，农业的基础地位受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，我国不是随着工业化的发展逐步推进城镇化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度都限制农民进城就业和定居，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城镇非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。改革开放以来，虽然我们在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍不平等。由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念，甚至以牺牲农民利益来换取城市和工业的发展。例如，近年来，国家制定一系列政策取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，农村富余劳动力转移的制度环境得到初步改善，但进城农民与城市居民在就业、社会保障、享受公共服务等方面的权利仍不平等。过去十几年农民工工资基本没有多大提高。现在的各类保险尤其是养老保险和医疗保险门槛太高，没有考虑进城农民工的需要。在外来人口比较集中的地区，当地政府的城市发展和公共服务规划没有考虑这部分人口的需要。再如，随着国有土地使用制度改革的深入，城镇非农建设用地已从行政划拨逐步转向市场化出让，土地出让价格大幅飙升，但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代。这是改革开放以后出现的“以乡养城”的一种新形式，也是当前农民利益流失最严重的一条渠道。这些问题说明，迄今为止计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。

从体制性矛盾看，在传统计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额资金，农业的基础地位受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，我国不是随着工业化的发展逐步推进城镇化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度都限制农民进城就业和定居，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城镇非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。改革开放以来，虽然我们在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍不平等。由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念，甚至以牺牲农民利益来换取城市和工业的发展。

二、城镇吸纳农村劳动力的能力下降，农民外出务工竞争加剧(https://www.xing528.com)

各个欠发达地区都把发展劳务经济作为改善农民面貌、提高农民收入的一个战略途径。但是，我国正处于工业化和信息化并行阶段，资本和技术替代劳动的趋势加速发展，加剧了农民转向非农产业和城镇就业的困难，目前乡镇企业的就业规模仅相当于1995年的水平。这主要是由于包括乡镇企业在内的工业资本有机构成不断提高，资本替代劳动现象的过早出现以及农民外出务工的简单劳动的供给远远大于城市劳动力市场的需求所致，所有这些，都意味着乡镇企业对增加农民收入的效应在逐渐减弱。1996－2001年我国工业增加值增加了17500亿元，就业机会却减少了2000多万个；乡镇企业的人均固定资产原值的年均增长率已由20世纪80年代的8%上升到目前的24%。与此同时，一方面，农民进城打工的门槛抬高。20世纪80年代后期以来，农民跨区域流动，大量进入城市择业，进城打工成为增加农民收入的一个重要途径。但近年来，随着国有企业改革力度的加大，城镇下岗职工人数增加，城镇失业显现并日趋严重。为了减轻自身的就业压力，许多城市或明或暗地出台了一些对农民工使用的限制政策。城市的就业保护使得城镇吸收农民工的大门开始变窄，减少了农民在城镇就业的机会。现行户籍制度已是农村劳动力转移的制度障碍。越来越多的农村富余劳动力进城务工经商，从事非农产业，按城市人口和农业人口实行二元户口管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息失真、管理缺位等许多问题。农民缺乏基本的国民待遇，农民的自由居住和迁徙权得不到法律的保证，农民成为最大的弱势群体。各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用工歧视现象，形不成合理的劳动力平等竞争局面。各地所开的户口迁移政策口子，都是立足在吸引人才、技术、资金方面，是要人力不要人口，靠行政手段争夺人才，这实际上形成了户籍迁移的货币化趋向。

近年来，国家制定一系列政策取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，农村富余劳动力转移的制度环境得到初步改善，但进城农民与城市居民在就业、社会保障、享受公共服务等方面的权利仍不平等。过去十几年农民工工资基本没有多大提高。现在的各类保险尤其是养老保险和医疗保险门槛太高，没有考虑进城农民工的需要。在外来人口比较集中的地区，当地政府的城市发展和公共服务规划没有考虑这部分人口的需要。再如，随着国有土地使用制度改革的深入，城镇非农建设用地已从行政划拨逐步转向市场化出让，土地出让价格大幅飙升，但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代。这是改革开放以后出现的“以乡养城”的一种新形式，也是当前农民利益流失最严重的一条渠道。这些问题说明，迄今为止计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。

三、城镇化进程加快与失地农民权益保护的矛盾加剧

在现行的农业经营制度下，作为农民最重要的生产资料——土地，由于归集体所有，因而无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵害农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的收入为2419．79亿元，真正到农民手里的只有5%～10%。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000－2030年间占用耕地将超过5450万亩，如按现行征地补偿原则和办法计算，在未来十几年内，农民因土地的低价征用将损失3万亿元以上。三是在集权型政治体制中，农村政策由地方政府及政府所属部门提出方案，农民的声音在政府决策层极为微弱；同时，地方政府为了突显自己政绩，常常以改革的名义做各种实验，大肆宣传其意义和推广价值，侵害农民利益，将自身决策失误和市场风险转嫁给农民。

着眼于通过深化改革，从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。土地征用应当有利于富裕农民而不是造成大批农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大社会不公。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要保证国家建设用地，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。这样做，从短期看，原始积累会少一些；但从长远看，工业化进程并不会放慢，相反，因为农村社会稳定，农民收入增加，农村市场扩大，有利于保障工业化更迅速、更稳妥地进行。为了保障农民权益，应完善有关法律，对公共利益做出明确的法律界定，不能滥用征地权。应给予被征地农民以公平的补偿，并完善征地程序，保证在征地过程中使农民有充分的知情权和参与权。允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。为失地农民建立社会保障是保障其权益的根本途径，应改变一次性货币安置为主的做法，由政府把土地出让收益按一定比例注入失地农民社会保障基金。这应成为农民社会保障基金的主要来源。

加快城镇化进程，形成城市对农村发展的带动机制。未来20年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出和尖锐，也将使解决“三农”问题的难度陡然增大。从根本上解决“三农”问题，必须统筹城乡就业，加快城镇化进程，逐步减少农民，发挥城市对农村的带动作用。应逐步消除农民进城就业的各种歧视性政策和障碍，加快建立城乡劳动者平等的就业制度。当前局部地区出现用工紧张，主要原因是：工资低，劳动条件差，农民不愿干；技术要求高，农民干不了。解决农民就业问题，关键是提高农民就业技能，提高农民整体素质。应将农村劳动力就业培训作为一件大事来抓，大幅度增加用于劳动力培训的投入，探索新的培训方式。推进户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件，为农民工转化为稳定的城市产业工人和市民提供良好的制度环境。城市政府在制定政策时，应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，特别是应把外来人口对住房、学校等设施的需求纳入城市建设规划。城市各种公共服务应该有效服务于全社会。同时，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革，取消对外地农民工的歧视。