解决三农问题的重点思路与对策

第五节　解决“三农”问题重点思路与对策

从前几节分析中，不难看出，西部欠发达地区“三农”问题程度严重，涉及面很广，但最突出的就是农业低效、农村低质和农民低收问题。因此，解决西部欠发达地区“三农”问题的重点就在于如何使农业发展增效益、农村发展增后劲和农民收入增渠道，思路与对策的主要内容也必然体现在这三个方面。

一、农业增效的思路与措施

在农业增效方面，有三个基本思路，即推进农业结构的根本性调整、深化农业制度改革和积极完善农业产业化经营机制。

（一）加速推进农业结构的根本性调整

加速推进农业产业结构调整，就是依据国家产业政策导向和市场需求变动趋势，通过推动农业产业结构的不断优化升级，提高农业经济的整体素质，把农业经济增长转到以质量和效益为中心的轨道上来，从而为农民增收开辟新的来源，积极促进农业的现代化进程。从当前农业产业结构调整的实际进程来看，要解决纵深发展将面临的重大矛盾和问题，就必须从进一步完善农业产业结构调整的关键环节上下工夫。欠发达地区目前及今后急需加强的环节有七个方面，即产业布局合理化、产业体系完整化、农业科技实用化、市场信息系统化、营销方式新颖化、农业投入持续化和产业准入生态化。

1﹒产业布局合理化。具体来说，一方面就是在遵循“有所有为有所不为”的原则下，以突出特色、主导产业为依托，以县域为单位，积极推进全县农业产业结构的布局调整。另一方面是调整农业产业的部门结构。农业产业结构的调整首先应突出市场导向，力争做到能够充分利用国际国内两种资源，注重发挥我国农业的比较优势，切实加大农业结构调整的力度。在调整思路上，要坚持以国内国际市场为导向，以科技进步和宏观调控为手段，以提高农产品质量和协调发展为目的。从实际出发，在坚持粮食等基本农产品总量稳步增长的基础上，通过结构的调整和优化，使农业比较效益和农民收入水平有明显提高。在调整方法上，要依靠科技进步，充分运用现代农业科技成果，改造传统农业，培育新的特色品种，促进县域内农产品优化升级，尤其是要运用生物技术、激光技术、新材料技术等现代农业技术来提高具有明显竞争优势的农产品的品质，加速农产品的更新换代，从而达到从根本上扩大农产品在国内外市场上占有份额的目的。

2﹒产业体系完整化。从目前实际情况看，农业产业体系的完善主要在于加工和流通两个环节。一是在农产品加工方面，首先要通过调整农产品科技推广的重心，根据加工业的需要加强专用原料性农产品的品种开发，通过规模化推进原料农产品的生产和统一农产品的质量标准体系，引导原料农产品生产更加专业化、基地化、标准化。其次，要大力发展农业龙头企业，政府要在基地建设、原料采购、设备引进与产品出口方面给予倾力支持，企业自己也要与农户建立稳定的购销关系，提倡建立紧密型的利益连接机制，更好地带动农民种养致富与区域农业经济的快速发展。再次，要不断优化农产品加工企业的规模结构和区域布局，通过压缩和淘汰落后生产能力，着力发展精深加工，开发新品，创造名牌。同时，要进一步加强和改善农产品加工业的宏观管理，包括制定农产品加工业的总体性发展规划，财政金融加大对农产品加工业的资金支持力度以及实现政府对农产品的生产、加工、销售的一体化管理。二是在农产品流通方面，重点是继续深化农产品流通体制改革。这项改革的重心则是以农产品批发市场为中心的市场组织创新。其目标是，以政府有效地宏观调控为基础，以批发市场为中心，以企业化管理为机制，构建多元化的市场组织体系，形成以农产品产地和销地批发市场为中心的、多元主体参与的、多层次的市场体系。

3﹒农业科技实用化。通过科技体系的完善，实现农业同科技进步要质量要效益的目标。要大力实施科教兴农战略，把提高农产品的科技含量作为重中之重，力求通过改善农产品的内在品质，从更高标准满足不同层次消费者的各种需求；注重现有品种、品质的技术研究，搞好质量型品种的培育和开发，争取在新品种选育上有重大突破；加强农作物的耕作改制、精量播种、配方施肥、节水灌溉等栽培以及畜禽集约化饲养配套技术的研究和开发，确保优良品种生产出优质产品；加强农产品的采收、包装、储藏、运输和加工技术的研究和开发，使农产品不但产后能继续保持优质，而且还能提高其附加值；加强农业科技推广体系的建设，走行政组织与市场机制相结合，科贸工农一体化的路子；加强科技与经济的有机结合，大力开拓和发展农业技术市场，以适应市场竞争的需要。与此同时，还应做好如下几方面工作：

一是地方政府宜采取分区域、分品种、分环节地承担有限责任，对农业技术推广机构在做好定性、定编、定员工作的同时，推进其市场化、企业化改革步伐，鼓励其进行技术承包、技物结合、有偿服务和与农户口、龙头企业组建紧密型经济实体等。

二是对农产品加工企业，应鼓励其逐步发展成为农业技术创新主体，研究、开发农业新的技术、新品种，政府可以在经营和税收方面给予倾斜和支持。

三是对农业技术科教人员，可以考虑试行“轮换制”，即规定其必须确保每年都有一定的时间参加基层实际的农业技术推广工作。

四是对农业科技中介组织，可以由政府对其进行资格与质量认证，并在大众媒体中定期公布结果，通过政府的权威性宣传，为其营造良好的经营氛围，并通过一系列税收等政策优惠，鼓励其提高自我积累水平，还应当尽快完善有关的法律法规，逐步规范其经营管理行为，促其健康发展。

五是对广大农民，应不断加大人力资源投入力度，广泛开展以“绿色证书工程”为主要形式的农民职业技术教育与培训工作。

4﹒市场信息系统化。首先需要各级政府部门采取切实有效措施，“铺设”一条“农业信息高速公路”，强化农产品市场信息服务工作。各专业市场要迅速实现计算机联网，有条件的地区要开通农业信息电话资讯网络和有线电视服务频道，建立县乡农业部门与农户之间的“平滑型”信息网络。其次，政府要逐步尝试实行一系列制度规范农业信息的社会中介组织发展。可以考虑成立省、市两级农业信息指导委员会，监督、引导信息中介组织公平守法经营。再次，要不断创新和扩充农业市场信息的内容与集成方式。如可以政府农口部门为网络、以各专业市场和龙头加工企业为辅助，创办全国的、省市的《农产品市场商情》，主要公布农产品即期的价格变动、供求态势等信息；再联合农业经济研究机构依据《商情》中信息的变化规律提出农产品市场的预期判断，创办《农产品市场走势》，主要公布农产品市场预期供求变动可能，以供广大农民和农业龙头企业进行决策时参考。

5﹒营销方式新颖化。首先，要树立一个较好的品牌形象，该品牌最好是与农产品特性相符，具有产品联想功能，能够清楚传达产品的品质信息，尽量避免以地域名代替。其次，要注重提高商标意识，提高品牌的信誉质量，注意保护品牌形象。一方面应对自己的品牌进行及时注册，另一方面应强化品牌产品生产群体的内部管理质量。再次，要加强品牌推广和扩展，树立大基地品牌形象。一方面，可以考虑在品牌产品种养上打破地域界限，由数个同特色单位组合使用这一品牌，以此强化该品牌的市场形象规模，提高产品的市场知名度和认知度，使该品牌成为市场上的强势品牌；另一方面，可以运用产品策略、价格策略、渠道策略和促销策略的战术性综合手段，努力扩大农产品的市场占有份额，凭此逐渐提高品牌的市场效益含量。此外，要在政府有关部门中强化农产品品牌的指导、规范和监督工作，如可以在省、市、县各级名牌促进机构中突出促进农业品牌的职能。

6﹒农业投入持续性。首先，政府可以利用财政手段建立农业投入约束机制。通过财政增加支农资金总量，规定支出增长幅度，确保支农资金稳定增长；从农业综合开发资金、财政支农周转金、扶贫资金中提取一定比例支持农业产业结构调整的重点项目和关键环节等等。其次，要调整农村金融信贷结构。一方面要不断增加对农民、农业经济合作组织、龙头企业的贷款支持力度，指定切实可行的农业信贷管理办法，放开农业信用额度约束，努力扩大农业信贷的总体规模；另一方面要进一步规范农村合作金融组织，加快农村信用社改革步伐，使之真正办成农民自己的合作金融组织，充分发挥其在农业经济发展中的基础性支撑作用。再次，应积极探讨新型的农业投融资渠道。

7﹒产业准入生态化。即从大力改善农业生态环境入手，综合治理各种污染。治理好来自农业自身的废弃物污染，使作物的秸秆、藤蔓和动物排泄物以及农家垃圾等通过高温发酵等无害化处理后，变成生产食用菌的原材料或优质的有机肥；治理好过量的化学合成物质投入种养业造成的污染；积极发展有机农业，大力生产低毒、高效的农药和化肥，逐步减少化学合成物质投入农业，尽力做到饲料内不添加有害的化学合成物质，以生产出更多无毒害的绿色优质农产品；治理好城乡工业企业在生产中排放有害的废气、废水和废料对农业的污染，限期治理和关闭那些工艺落后、管理不善、资源利用率低、污染严重的企业，制订污染物总量控制计划，认真执行排污许可证制度，使“三废”排放必须经过环保部门的严格检测，达标后方可排放。再次，向标准体系建设要质量。要抓好农产品技术质量标准体系建设，通过立法来规范和推行农业的标准化管理，加强农产品检测检疫工作，严防动植物病虫害的传入，严格控制对人畜有毒副作用的农产品上市和进出口。同时，要积极开展对食品安全，特别是对国内外转基因食品安全问题的研究和论证工作。

（二）深化农业经营管理制度改革

关于农业经营管理制度改革，涉及的层面很多，对于县域单位来说，重点是农地使用制度创新、强化农业管理机构两方面。

1﹒农地使用制度创新。市场经济下的农业必须是大农业，只有大农业才能积极主动地与市场接轨，才能积极主动地接受一系列先进的东西。然而，大农业要以相对集中的土地为条件，一家一户的小农很难达到这样的规模。在基本政策的规定下，农地使用制度创新主要表现在加快土地流转上。

一是鼓励和支持土地承包权的租赁。土地承包权的租赁是把土地的使用权从缺乏耕种优势的农民手里转移到种田能力、或者农业经济领域的企业家的一种很好的尝试。这样的制度安排既可以使土地这一基本生产要素在市场导向下资源重组，又可以为农业领域的企业家发挥自己的比较优势创造基本的条件，而那些只会种田，缺少经营头脑的农民，既可以取得出让土地承包权的收益，也可以以一个工资劳动者（既可以继续在别人经营的土地上从事农业劳动，也可以根据自己和比较优势在其他部门从事工资劳动）的身份获益。因此这是一种双赢，双赢是市场经济的基本原则。

二是鼓励土地向经营大户集中。制定相应的政策，鼓励有经营能力的人大量承包土地。对承包10亩、20亩、50亩乃至100亩的大户，有相应地奖励。向经营大户集中，不是向种田能手集中，由于耕地的复杂性和农业生产的多样性，种田能手无论水平多高，也不能集中多少土地。经营大户在土地上经营农业，享受国家对农业和农民的一系列优惠政策。根据市场需求变化，自主经营、自负盈亏。为保证土地向经营大户集中，可考虑积极实施撤社并村的改革，把社这级组织撤销，把小村合并成大村，使每个村的土地规模提高，为实施培养经营大户创造条件。

三是从总体上对农地制度进行小幅度的改革。这项改革的核心内容，就是实现农村耕地承包权统一化、长期化、商品化。统一化是指所有耕地按照一定标准承包给农民，但限制村干部可在期内任意发包耕地的权力，防止向“集体化”回归；长期化是指农地使用期限的长期不变，甚而规定可以继承；商品化即允许农地使用除公用设施占用外，其他一切均可买卖。

2﹒强化农业管理机构与制度建设。现行农业管理体制对农业生产、流通等各环节处于分散管理的脱节状态，无法适应农业税全面取消后的新形势下政府对农业进行灵活、有效地宏观调控的需要。因此，要进一步强化农业管理机构，使其成为一个具有对农业生产关系研究、农业生产资料供应、农业技术指导、农产品加工、农产品流通和农产品国际贸易实行强有力统管的职能机构，并赋予宏观决策的权威性和协调职能，通过采取必要的调控手段，有效地对农产品的产加销等诸环节进行“一条龙”的宏观调控，同时，要积极完善社会化服务体系。为了保证农业经济尽快适应世界经济全球化的新形势，政府应在继续稳定现有的农业社会化服务体系的同时，努力建立和完善以农民专业协会或综合协会为主体的农村合作经济组织，促进为农民提供产加销等各项综合服务融为一体化的进程，以保证农业生产主体成本的合理化与生产的效率提高。

（三）完善农业产业化经营机制

关于农业产业化经营的论著已有很多，故仅就发挥政府引导和调控作用，抓好推进农业产业化经营的关键环节提出几点对策建议。

1﹒加强农业产业化的政府调控力度。农业产业化经营是一项综合性较强的系统工程，在实际运行中，无论是生产的专业化、布局的区域化、经营的一体化，还是服务的社会化，以及主导产业的规模化和运行机制的市场化，如仅凭其自发行为是短期内难以完成的，总靠一两个部门和企业也难胜任。因此，必须依靠政府的监管，辅之以科学规划组织，根据发展战略目标的总要求，有计划地运用经济、法律、行政等各手段，去干预和引导产业化经营方向、活动范围，以便把它纳入县域经济的协调运转中。

2﹒统筹谋划布局。县域政府在统筹谋划产业化经营布局时，要以市场需求为导向，按照相应的产业政策引导农户的生产，防止与其他地区的产业和产品结构雷同，对主导产业确定、龙头企业的建设因势利导。重点发展以高科技和高附加值为特征的优势产业，尽可能地减少和避免一哄而起，盲目乱上，低水平重复建设。县域政府要科学、积极、谨慎地介入，引导制定县域经济发展的总体规划，经过从上到下，从下到上，反复调查、研究、科学论证，编制符合本地实际的产业化发展规划和年度计划，并列入县域经济社会发展的总体规划。

3﹒制定优惠政策。包括制定农产品市场准入政策、保护市场的政策和市场秩序政策，目的是打破借区域平衡而搞地区封锁，消除市场上的无序竞争。培育中介组织政策，只要适合小城镇发展，符合农民意愿的中介组织，不论什么形式，都应制定政策给以扶持。扩展原来社区合作经济组织职能，深化供销社、信用社等集体经济组织改革，搭好农户与企业、市场的桥梁。确立农户的经营主体地位，保护其合法权益的政策，通过相应政策，进一步稳定、完善联产承包责任制，尽快建立土地流转机制，提高农民的组织化程度，增强他们在市场竞争中的谈判地位。

4﹒加强服务功能。从目前来看，县域政府主要应提供一些公益性强、覆盖面广的基础性服务。包括投资支持农村交通、通讯、电力、水利等基础设施建设和农用工业发展；强化农业教育、科研与推广，提高农业科技对农业经济发展的贡献率；及时收集、整理、发布各种农副产品供求信息，降低农民获取信息的成本等。

二、农村发展增后劲的思路与措施

在农村发展增后劲，就是要增强农村发展的聚合力、要素聚集力与农村发展的稳定性。有三个基本思路，即推进农村政治体制改革、加强农村管理、创新农村合作经济发展方式等。

（一）推进农村政治体制改革

主要是继续推进和完善村民自治。村民自治是我国政府提升国家政治文明的一项重要改革举措，经过多年来的探索实践，其开始进入良性发展轨道。尽管村民自治迈出具有实质意义的改革步伐，但从总体上看依然存在着许多难题。结合村民自治中的实际经验，今后要在以下三个方面下工夫：

1﹒借助当前农村税费综合改革的机会，大大缩小乡村公共机构的权力，发育民间组织（如各种专业协会及其联合会），以它来替代现有政府的部分公共权力，减小公共机构的权力，增加社区民选官员的荣誉性，有利于平稳推进乡村政治文明发展的进程。

2﹒改革土地制度，把基层官员对土地的控制权力剥离出来，明晰土地产权，使农民拥有土地财产权。

3﹒改革党支部权力的生成机制。要破开党支部权力的封闭性，消除所谓“两委”矛盾。在条件成熟以后，创造一种形式使“两委”选举统一起来。

（二）加强农村管理

重点是继续推行和完善村务公开。村务公开是指把与村民利益相关的事项通过一定载体予以公开。与村民利益相关的事项包括两部分，一是属于村民自治的部分，如财务收支、任期目标、统筹提留等。二是党和国家政策法律在农村贯彻落实的情况，如计划生育、宅基地发放等。这种公开既包括要接受自治组织成员的监督，也包括要接受各级党委和政府的监督。实践证明，村务公开不仅促进了党在农村政策的落实、增强了干部群众的法治意识、密切了干群关系，同时对维护农村稳定，促进经济发展也起到了重要的作用。而且随着农村经济的不断发展，村民对政治利益的要求也将随之增加，政治参与的愿望和热情将会不断提高，这种农村基层民主的发展必将对我国民主政治建设产生重大影响。(www.xing528.com)

（三）创新农村合作经济发展方式

其重点是建立和发展农民合作经济组织。建立和发展农民合作经济组织，包括两个层面的含义：一是从微观角度来看，将分散经营的农户通过适当方式联结起来，组成一个个分布在农村基层的经济联合体，由农民自身发挥主导和支配作用。二是从宏观角度来看，将已经建立的单个农民合作经济组织通过适当方式联结起来，根据市场经济发展要求组成跨越行政区域的甚至全国性的合作经济组织系统，同样由农民在其中发挥主导和支配作用。这样，才能有效地提高我国农民的组织化程度。农民合作经济组织就类别来看，可以分为综合性的和专业性的，两种类别的合作经济组织各有其优势和缺陷。综合性合作经济组织门类齐全，但是比较庞杂。专业性合作经济组织局限性较大，但是比较灵活。相比之下，在目前欠发达地区农民组织化程度相当低的现实情况下，兴办专业性合作经济组织相对比较容易获得较快发展，也比较容易形成区域的专业性合作经济组织系统。

三、农民增收的思路与措施

根据国内众多专家学者的讨论，我们可以发现农民增收的根本措施只能是逐步减少农民已成共论，尽管这一判断十分正确，但实际操作起来却是一个较为缓慢的渐进过程。而且，现实经验也充分表明，欠发达地区完全可以在极力推进小城镇建设的同时，通过积极发展订单农业促进农民改良种养加结构、大力发展非农产业、推动农业产业化经营步伐、增加农民劳务收入、切实减轻农民负担等途径，促进农民即期收入的增加。

（一）大力发展订单农业

所谓“订单农业”就是商家与当地的农民签订长期合作协议，商家定品种、定数量，并实现现款交货。“订单农业”一般有三种形式：一是农户同加工企业签订农产品购销合同；二是农户同科研生产机构签订合同；三是通过政府的农村流通经纪人搭桥，同外地客商和经营公司签订合同。“订单农业”本是帮助农民化解生产风险、实现增产增收的一种新兴的农业生产形式。但在实际的推行过程中，还存在着这样那样的问题，使“订单农业”的作用和效果难以充分显现出来。欠发达地区加快发展“订单农业”应采取如下对策：

1﹒力求改善和提高农产品品质。品质是“订单农业”的生命，加快农业科技推广是提高质量的根本。

一是应不断强化广大农户的质量意识、商品意识和市场意识，以良好的信誉维护精品形象，争取订单。

二是加强种子工程建设，加快名、优、特、新品种的引进和推广步伐。

三是运用先进适用技术，从各个环节提高农产品的营养品质、商品品质和食用品质，满足厂商客户对不同品质、不同用途农产品的需求，以高附加值、高科技含量的农产品占领市场，赢得订单。

四是通过科技人员知识更新、农民培训和基层干部教育，培养一支造就优质农产品的高素质人才队伍。走出一条依靠人才兴科技、依靠科技保质量、依靠质量获订单的良性发展之路。

五是认真分析市场需求，懂得“限产保价”。如果盲目扩大种植，必然造成两亩的产品卖“一亩的钱”，甚至几亩的产品卖“一亩的钱”。

2﹒注重培育名牌，不断开拓市场。发展“订单农业”，培育名牌、开拓市场是重要课题。优质产品是“订单农业”的前提，优质产品只有成为名牌产品，才能被市场接受，被更多的消费者认可，也才能形成更多的订单。我省现在不是没有好产品、特色产品，而是这些产品名气不大，没有被消费者认可，特色不特，优势不优。我们培育名牌、开拓市场，就是要让那些特色产品显现特色，优势产品成为名牌、拳头产品，不断提高市场占有率。

3﹒依法维护订单的严肃性。订单的有效履行是整个“订单农业”的关键环节，也是影响“订单农业”发展的重要因素。在“订单农业”发展初期，签约双方往往只强调自身利益，订单不能很好地履行，造成一方对另一方利益的侵害。订单签约双方是平等的法律主体，应建立责、权、利相配套的制约机制，一旦这种互相制约的机制受到损害，“订单农业”就不能健康发展。对于意向性协议，应通过建立信誉来提高履约率；对于合同，要纳入法治化管理。在这方面，各级政府和司法部门应发挥积极的作用。同时，积极探索建立以财物、技术为纽带，鼓励各利益主体进行延伸性、扶持性、先期性和服务性的互渗式投入，逐步形成互惠互利、互相制约的利益连接机制，建立相对稳定的农产品购销关系，为“订单农业”的发展创造条件。

4﹒充分发挥政府的组织引导作用。在发展“订单农业”的过程中，政府发挥着任何组织和部门都无法代替的作用。在当前市场经济体制不很健全的情况下，发展“订单农业”更需要发挥政府的规划、组织、桥梁作用，来协调农企之间的关系，规范双方的经济行为，搞好信息服务，帮助农户了解市场、开拓市场，逐步建立健全信息服务网络，多方搜集及时传递市场信息，并与厂商客户建立广泛联系，为农户牵线搭桥。这样做促进了农产品销售，为加快“订单农业”的发展发挥了重要作用。

5﹒培育大规模、高水平的农产品经纪人队伍。跑市场、找订单光靠各级政府的力量远远不够，采取政府大包大揽的做法也是行不通的。要壮大农民经纪人队伍，组织、吸引、鼓励更多的农民进入流通领域，放胆发展，放手经营。制定优惠政策，引导他们增加投入、扩大规模、提高水平，培育发展农民自己的流通中介组织和购销服务体系，在有条件的地方成立农民经纪人协会，并根据资源优势和产业特点成立专业协会，提高农民进入市场的组织化程度，增强抵御和化解市场风险的能力，担当起发展“订单农业”的主力军，保证农产品货畅其流。同时，要注重提高农民经纪人的素质，适时进行培训，提高营销水平，增强文明经商、合法经营的意识。使他们不仅能够促成农产品交易，而且能较好地防止和调解交易纠纷，并及时对下一生产周期农产品的供求状况做出较为准确的预测和判断，从而指导和调节农产品的生产和经营。

（二）大力促进非农产业集中发展

在农村剩余劳动力大量涌现的情况下，由于城市本身存在的就业压力，农村非农产业的发展就显得格外值得关注。只有农村非农产业发展了，农民才能找到稳定的就业载体，才能真正获得一份稳定的收入，农村小城镇建设和城市化发展才能有可靠的基础。而农村非农产业的发展关键则是城镇个体私营经济，这一块发展起来了，对农副产品加工和农业产业化经营都大有裨益。在目前农村劳动力丰富而资本短缺的情况下，必须选择适当的技术路线和合理的产业政策促进农村劳动力的快速转移。个体私营经济是今后农村非农产业发展的重点，将成为农民收入的一个新的增长点，广东有很多年产值过亿的专业镇，就是这方面成功的例子。从现实情况看，促进非农产业集中发展是一条便捷通道，这对于调动和保护农民从事非农产业的积极性有着至关重要的作用。

1﹒通过“造市”引导企业突破目标市场本地化的格局，把农村地区城镇发展与非农企业市场扩展联系起来，实现分散的作坊式的手工生产向集中的现代大生产过渡。企业经营者都有把企业做大的内在动力，许多农村非农企业之所以长期偏安一隅，主要还是市场拉力有限。在这方面，政府应该发挥服务的功能，收集和提供市场供求信息，规划和引导农村地区城镇发挥自身特色，形成一定规模的市场和辐射能力，吸引所在区域内的非农企业的集中。

2﹒规范分散经营者的生产经营环境和秩序。对于在经营者自己所在社区内生产经营的企业，在土地使用许可、各种规费的征收、环境保护措施的落实等方面，应该严格按照有关规定认真执行。杜绝它们无偿使用外部收益或给农村社区带来外部成本而不付出相应的代价。

3﹒利用乡村合并和基层机构改革的契机，引导乡村非农企业向域内最有前途的明星城镇集中发展。我国欠发达地区农村城镇的发展，一个突出特点就是对行政力量依赖程度较大。地方行政力量所在地，一般也是非农企业相对集中和初具规模的城镇。但由于乡（镇）规模本身较小，各基层辖区相对集中和发展的模式最终形成的是小集中、大分散的局面。目前正在进行的“撤乡并镇”，为解决这一难题提供了契机。通过合并，弱化地方行政力量对非农企业集中发展的分流牵制，有助于企业真正按市场机制要求，利用城镇的积聚效应而逐步向真正有发展前途的明星城镇集中。

4﹒促进非农企业向城镇集中发展，还应该同时积极进行农村农业生产制度创新。许多农村非农产业不能顺利集中到城镇，是同经营者及大量农村劳动力普遍存在的兼业经营活动有密切关系。要改变非农企业经营者兼业经营状况，主要是要进行农地制度创新，让有能力、有愿望的农民顺利把其生产经营活动转移到城镇中来。我们的设想是利用农村进行税费改革的时机，把目前事实上的农民长期承包经营权转换成对土地的永久租赁权（也可以称之为“永耕权”、“永佃权”），按照土地的等级，一次确定获得土地使用权每年所应该上缴的“佃费率”。农民有根据市场行情自由安排生产经营的权力，并明确规定在不违犯国家土地管理法规有关土地使用规定的前提下，农民可以把这种“永佃权”下传给子女，也可以转让给其他人。这样，在一部分农民从事非农产业生产经营，准备脱离农业生产甚至迁入城镇时，他们可以较为顺利地在市场上以一定的价格出让其“永佃权”。获得其土地“永佃权”的农民，可以扩大生产经营规模，进行生产技术和耕作方式的革命性变革，顺利实现农业生产方式的现代化。出让土地“永佃权”的农民，顺利实现身份转换，融入到城镇之中。而且，他们出让土地“永佃权”的收益，正好可以为其在城镇从事非农产业生产经营提供必要的补贴。这是把农业生产经营方式变革和城镇化进程有机结合起来的较好选择。

（三）大力发展农业产业化经营

以促进农民增收为目标发展农业产业化经营，重点应放在两个方面：其一，建立健全农业产业化经营的利益分配机制；其二，着力发展标准农业。

1﹒建立健全农业产业化经营的利益分配机制上，主要把握好两个重点

一是要进一步明确建立健全农业产业化经营利益分配机制的目标和原则，逐步实现利益分配机制的规范化和制度化。首先，利益分配机制的内容、项目要完善、准确、明确不同利益主体的权责利。其次，确定利益分配方式，充分发扬民主，特别是企业应认真听取农民意见。再次，各利益主体经协商，在自愿、平等、互利的前提下，签订合同，形成法律文书，打造契约经济，各利益主体要增强履约意识，并由所在地政府加强相关管理。最后，以合理的价格体系为基础，实行风险金制度，弱化经营风险对农民利益的冲击，根据市场供求状况，及时向农民反馈信息，使价格水平处于合理范围。此外，还可考虑设立风险保障基金，财政、企业、农户三方共同出资建立自我保护机制。

二是因地制宜地采用不同利益分配方式。农业产业化是以利益主体获得利益最大化为目标的。科学、合理的利益分配机制，是农业产业化经营各主体在各个经营环节上实现利益均衡的手段和工具。只有建立和完善利益分配机制，才有利于调动企业和农户两个积极性，奠定产业化经营正常运行的基础。现阶段，在产业化经营中主要采用以下几种方式对利益进行分配：（1）利益补偿。龙头企业通过稳定合理的收购价格保证农民在农业生产环节应得到的利益，并通过优惠供应种畜、种苗、有偿提供技术服务等手段使农民在一定程度上得到利益补偿。这是产业化经营中最常用的一种方法。（2）利益均衡。龙头企业除采取制定保护价，提供一定的资金资助等方式保护农民利益外，还把加工、销售环节部分利润返还给农民，尽可能使农民与公司的利益均衡。这种方式还仅限于少数小城镇的少数龙头企业采用。（3）按股分红。这是股份制或股份合作制企业与农户进行利益分配的主要方式。入股农户除卖给公司初级农产品取得农业生产环节利益外，还成为企业股东，凭股金多少参与公司利润分配，与公司风险共担、利益共享。在股份合作制企业中，部分收益是按劳动量进行分配的，是按劳分配的实现形式。（4）转移支付。通过各种转移支付手段为农民提供农业生产环节系列服务，对农民进行间接价值补偿。包括对农户提供低息、贴息贷款、补贴生产资料、免费培训人员或赊销种苗、种畜、义务提供技术服务、信息等，也相当于在利益分配上对农民进行补偿等等。

2﹒在推行标准农业上，则应主要把握好一个重点：即快速推进农业质量标准化步伐

一是要强化农业标准的实施与示范。在制定标准的基础上，结合农产品基地建设、农业区域开发、技术推广和产业化经营，组织实施农业标准，创建农业标准化生产示范区。用标准规范农产品的生产行为和评价农产品质量的优势，用标准化的手段培育名牌农产品，用标准化的措施促进先进农业技术的大面积推广与普及。

二是要加强农产品的质量监督与管理。在加强农业质量监测体系建设的同时，强化农产品质量的监督，尤其是对农产品有毒有害物质的监测。通过对标准实施情况的监督，促进农产品质量提高，确保农产品消费安全，增强我国农产品的市场竞争能力。

三是要同步完善种植业、养殖业主导产品品种标准，产品质量分级、专用标准、生产技术规程、农药残留、兽药残留等安全卫生标准，农业生态环境标准，农业投入品及其合理使用标准，农产品包装、贮运、标志标准等。初步建立起一套既符合我国国情，又能与国际接轨的农产品质量标准体系，达到农业产前、产中、产后全过程都有技术标准作为技术依据，规范农产品市场，评价农产品质量，指导农产品消费，保障农产品进出口贸易和引导优新农产品开发研究。

（四）切实发展劳务经济

事实证明，发展劳务经济，是欠发达地区增加农民收入的一个主要手段。抓好劳务经济，就是抓住了解决“三农”问题的要害，抓住了农民增收的重点。当前，欠发达地区切实发展劳务经济，除了县、乡两级政府集中精力抓，拓宽劳动力转移渠道外，还应在以下几方面下工夫：

1﹒加强劳动力培训体系建设，不断提高劳动者的素质

一是建立多类型的劳动力培训体系。县、乡政府要主动建立多渠道、多层次、多类型的劳动力培训体系。

二是积极开展形式多样的实用技术性强的职业技能培训，鼓励各种不同形式的办学力量，进入农民实用技术培训领域，提高劳动力素质和市场竞争力。

2﹒搞好“服务”，建立劳务市场，提供就业信息，加强就业指导与培训，提供法律援助、劳动安全、子女教育等方面的服务，为农民进城打工创造好的环境。农村各基层政府则应根据形势的发展调整工作职能，把此项工作作为重要任务常抓不懈，并改变长期以来单纯就农业抓农业的工作思路，探索建立为劳务转出服务的中介体系，鼓励、引导和动员有条件的农民从事非农产业或进入城镇发展。最后，要在加快城镇化步伐的同时，加大减负力度，不断壮大农民的财富积累经济实力。

3﹒在农村劳动力转移的过程中，发展县域非国有制经济，加快推进小城镇建设与劳动力转移三者是相辅相成、相互促进的关系。县域非国有制经济的发展要适当集中，在此基础上发展小城镇，由此可带动第三产业发展，进一步带动农业劳动力和农村人口的转移。