县域发展：新农村建设的机遇

第一节　建设新农村：县域全面发展的新机遇

新农村建设旨在加大解决“三农”问题的力度，“三农”问题的加速解决，无疑会增强县域经济社会全面发展的基础。对于县域经济发展滞后，新农村建设基础薄弱的欠发达地区来说，要解决“三农”问题，全面破除城乡二元政治、经济、文化和社会组织结构，仅仅依靠自身力量或仅仅依靠发展经济是非常困难的，也是根本不可能做到的。而社会主义新农村这一具有战略性和综合性的农村发展政策的提出，就为欠发达地区县域全面发展，创造了新机遇，提供了新思维。

一、建设新农村是欠发达地区县域全面发展的新思维

欠发达地区面临着体制转型和增长方式转型滞后的双重压力，其农村经济、政治、文化和社会建设也积淀了一些新问题，不仅将严重制约县域经济的进一步发展，而且更重要的是威胁着整个地区，甚至是整个国家的科学发展与和谐发展。因此，欠发达地区发展县域经济，必须改变传统的仅仅发展经济的单项突破的发展思维，要按照建设新农村的目标和要求，来推动县域经济、社会全面发展。

（一）经济与政治、文化统筹发展的新思维

由于发展观的局限，经济与政治、文化建设的不平衡发展是全国普遍存在、欠发达地区特别突出、欠发达地区的农村尤为严重的问题。新农村建设，就需要将经济与政治、文化发展结合起来，共同发展，统筹发展，构建县域经济社会和谐发展的基础。

1．尽快改变农村政治建设实效落后于经济发展的现状。社会转型以来，农村社会的政治变革以1998年村民自治为标志，经历了两个比较明显的阶段。村民自治前，伴随着农村家庭联产承包责任制的推行，农村政治实行“废社建乡”改革，总体上适应了农村经济体制的要求，推动了农村经济的发展。但由于没有很好顾及到生产大队、生产小队农村村落治权瓦解后的农村村落治权建设，在乡政权无力覆盖大面积的农村村落、情况各异的农村村落形成实际治权时，以对农民进行政治教育为主导的农村政治建设实际上就停滞了，很多地方甚至出现了族权（宗族、家族权力）势力垄断村治权的政治建设倒退。村民自治以来，或者由于族权势力通过自选、贿选、逼迫选举等不法形式披上“合法”外衣继续行使治权，或者是部分农村地区受多种因素影响，至今仍未建立起村自治，村建设一盘散沙情况严重等，农村社会政治建设改观不大。农村村落治权的问题，部分解释了农村农民政治冷淡、社会主义信仰、信念淡薄、对政府信任度减弱等诸多政治失常表现的原因。过去许多针对农村发展方面的政策，都没有突出农村政治建设问题，新农村建设则强调实现“管理民主”的执政理念。

2．重视改变农村文化建设明显滞后的问题。改革开放以来，农村社会的文化建设被“经济增长为中心”迅速取代，建设主体也随之由政府转向个体负担，由此形成中西部欠发达地区农村的“文化荒”现象：县、乡图书馆（站）数量稀少、图书资料匮乏，民间戏曲、文艺班子解体，民间娱乐活动场所闲置荒废甚至被变卖，村民生活单调，缺乏交流，村落封闭情形严重；农村意识形态领域建设缺乏有效地中介与不间断的活动，封建迷信、伪科学侵袭严重；农村社会风气日益败坏，邻里矛盾、家庭纠纷攀升，人情关系淡化，坑蒙拐骗、结群赌博时有发生甚至司空见惯。新农村建设要求实现“乡风文明”的目标，就是从根本上改变农村文化建设落后的现状，做到文化与经济、文化与政治、文化与环境建设同步、协调发展。

（二）县域经济科学发展的新思维

几千年来的历史积淀的小农经济意识和较长时期的制度组织结构约束，对欠发达地区农村经济社会的影响不单单是发展落后的问题，还存在着经济发展模式粗放，发展要素稀缺，农村市场配置资源的能力弱小，农村投入产出效能低下等问题，仅仅冀望于变“只取不予”为“予而不取”是很难见实效的，还需要有新思维，还需要转变经济增长方式。

1．改变以劳动单项投入为以劳动、技术和资本多项投入有机结合的农业经济增长方式。欠发达地区县域经济发展常常以大量的人力、物力以及劳动时间投入为成本，对县域农业和农村经济发展促进成效很小。一方面，投入多，收益小。甘肃投入农业生产的劳动力占全部劳动力总量的58．58%，而农业生产总值仅占全部GDP总量的18．05%，18%的GDP总值养活71．39%的农村人口，经济发展的潜力与所要承载的人口压力处于极度失衡状态。另一方面，农村居民收入低下。2004年甘肃农民人均纯收入为1852元，比全国平均水平2936元低1084元，农民年人均纯收入在600元以下的占7．36%，农村绝对贫困和相对贫困人口总数仍在600万人以上。据中国农业科学院调查分析，对科技的每1元的投入可增加农业GDP高达9．59元，对教育投资可增加农业GDP为3．71元。但现实是欠发达地区技术和资本要素极为稀缺，在新农村建设的背景下，有望解决投入来源和投入分配等投入机制等问题，形成劳动、技术和资本融合，共同拉动县域经济增长。

2．改变高度依赖自然资源开发来带动经济增长的发展模式，走环境友好、可持续发展的道路。片面的发展观指导下的农村区域经济发展，误把经济量的增加当做发展，一味拼资源，促增长，恶化了农村社会和环境的发展，经济利益驱动下的土地开发，粮食增产与农村、农业发展后备资源锐减以及环境恶化并存。水土资源耗费严重，过度灌溉与水资源短缺、耕地有限和耕地退化与减少等问题同时出现。据统计，全国人为弃用土地达2亿亩，其中60%～70%为耕地。甘肃人均耕地从1990年的0．16公顷，已经下降到2004年的0．13公顷。

二、建设新农村是欠发达地区县域经济全面发展的新机遇

新农村建设是全面的建设，而不是就某一方面的建设，要建设物质文明的农村、政治文明的农村、精神文明的农村及和谐的农村等四个大的方面，是一个四位一体的建设阶段。新农村建设的指导思想是科学发展、和谐发展、环境友好的发展，以人为本，统筹城乡，以城乡一体化为目标。从政策层面上看，这次新农村建设力度很大，目标全面，要求极高，但对于欠发达地区来说，由于县域经济发展薄弱，各种制约因素不断增多，因而可以借推进新农村建设这一契机，重点加快经济社会发展的体制、机制和经济社会结构转变及制度构建。

（一）加快构建农业产权制度，提高县域全面发展的效率

产权制度是人类社会制度集合中最基本、最重要的经济制度，发挥产权制度能够形成合理的预期、减少不确定性和降低交易费用等作用，一个基本的前提就是产权主体界定明确，而当前农村最重要的生产资料——土地，是一种集体所有、农民承包经营的产权安排，依然是典型的“公田”产权制度，其政治价值远远大于经济价值。

1．现行的土地制度，导致土地资源配置效率低下。中国几千年的历史中，土地所有权一直沿着“集中—分散—再集中—再分散”这样一条曲线在摇摆，集中与分散成了中国土地产权的主要变更形式。现行的土地制度是介于集中和分散中间的一种产权模式，所有权虚拟化，而使用权凝固化，农村土地资源配置效率低且不断呈下降趋势。一是土地流转和集中困难，土地规模经营无法实现，阻碍了土地利用效率的提高。二是土地资源和土地价值流失严重。虽然在工业化过程中土地资源非农化是普遍规律，但我国土地资源流向城市和工业时，还存在着土地价值流失的问题。比如，2002年全国由土地使用权有偿出让获得的收入为2419．79亿元，真正到农民手里的只有5%～10%。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000－2030年间占用耕地将超过5450万亩，如按现行征地补偿原则和办法计算，在未来十几年内，因土地的低价征用农村将流失的土地价值达3万亿元以上。三是土地退化严重，生态环境恶化，人多地少、人地比例失调的问题将伴随着我国工业化基础的加快和新农村建设的全面实施而进一步突出。

2．土地预期收入降低，农村资源流失。由于农产品价格体制一直不顺，农业增产不增收，多投不多收的现象还没有扭转，农民对土地的投资行为缺乏利益激励，现行的许多惠农政策对农业和农民增收幅度不明显，土地比较收入过低，农民已经不把土地视为“命根子”，因而导致农村土地、资本和劳动力大量流失，农村经济社会结构要素已支离破碎，极不完整，新农村建设资源要素更为稀缺。

（二）逐渐完善农村公共产品供给制度，降低县域经济发展的项目实施成本

农业是自然再生产与经济再生产相交织的产业，面临着资源与市场的双重约束，其天生的弱质性决定了对农村公共产品高度的依赖性，这种依赖性又随着农村家庭承包责任制确立以来而不断强化。没有一个相对完善的公共产品供给制度，涉及发展县域经济的有关项目实施起来不仅投入大、成本高，而且进展慢、时间长。

1．农村公共产品供给不足，县域全面发展需要的基础支撑力弱。农业基本建设投资占全社会基建投资的比重一直偏低，2002年达到7．3%，远低于“二五”时期的11．3%。财政支农方面，改革开放以来，国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加，从1978年的150．7亿元增加到2001年的1456．7亿元，但财政农业支出占整个财政支出的比重在总体上却是下降的，1978年这一比重为13．4%，2001年降低到7．7%，下降近5．7个百分点。

2．农村公共产品供给决策机制的“自上而下”性，导致农村公共产品供给与需求的错位。当前我国农村公共产品供给决策机制沿袭了人民公社时期的政府强制性供给的特性，带有很浓的计划经济色彩，即农村公共产品的供给是通过“自上而下”的行政命令方式推动的，基层政府与农户利益目标的偏差，最终引起了农村公共产品供给与需求的错位。

3．农村公共产品的供给主体单一，在农村公共产品供给领域，各级政府实行了严格的规制，造成该领域的高度垄断，使政府成为农村公共产品的单一供给主体，尽管民间组织、私人拥有资本、技术、信息等优势资源，却受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，客观上既抑制了农村公共产品的有效供给，也提高了政府的公共产品供给成本。

（三）加快构建农村社会保障制度，提高县域全面发展的稳定性(https://www.xing528.com)

农村的稳定是中国社会稳定的基础，但长期以来，我国农村只能通过能力越来越有限的家庭保障来实现。随着农村经济的发展和改革的深入，在整个社会正走向利益分割，不同社会阶层呈现出“二律背反”规律的现实情形下，农村家庭保障对农民所带来的风险越来越大，增加了社会的不稳定性。

近几年，农村社会保障制度也正在寻求突破，但总体上讲，仍存在着八个方面的问题。

1．覆盖面小。根据有关调查，只有11%左右的农村居民能享受到社会保障，农村社会保障的社会化程度很低。欠发达地区农村社会保障仍处在完善农村社会救助这一基本的初始阶段。

2．水平低。农村社会保障水平十分低下，从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城市居民却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。

3．体系不健全。农村社会保障体系很不健全，保障的形式主要是农村社会救济，只有少数地方实行了农村社会养老保险及合作医疗保险。

4．农村社会保障发展不平衡。经济较发达的东部地区，农村社会保障发展水平较高；而集中了我国大多数贫困人口的西部地区，许多人连温饱还未能解决，农村社会保障水平很低。

5．农村家庭养老面临困难。家庭养老面临挑战，农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。家庭联产承包责任制加大了农民的经营风险，大批农村年轻劳动力向城市转移，加重了家庭养老的困难。

6．农村社会保障资金筹集难度大。由于生产力水平较低和贫困人口多，我国城市社会保障资金尚且属于低水平的供血不足，农村社会保障资金更是难以为继。目前，我国农村社会保障资金来源是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充。这使国家和集体所体现的社会责任过小，不仅资金来源不足，降低了标准，而且也影响了农民参加养老、医疗等保障的积极性，加大了保障工作的难度。

7．具有最低生活保障作用的土地保障功能日趋弱化。近年来，随着农村经济结构的调整，城镇化的加速推进以及加入WTO对农业的冲击，农村土地的基本保障功能出现日趋弱化的态势。主要原因是有二：一是农业经营的绝对收益越来越低。二是根据现行土地政策，农民对所承包的土地没有所有权，因而不能凭借出售土地的收入来为自己提供保障，因而土地对农民的保障功能主要体现于就业保障，即保障自己的劳动力与生产资料结合，然而一旦农民由年老或其他原因丧失劳动能力，这种保障功能将随之消失。

8．农村社会保障监管机制不健全。由于社会保障基金实行的是省、市、县三级管理，按比例分级使用，职责和义务不明确，出现基金运营缺乏较好的约束机制。

三、发展县域经济是欠发达地区建设新农村，加快制度创新的根本动力

改革开放以来，中国农村经济社会发展实践表明，农村发展主要靠四股力量，一是国家政策的引导力量，二是制度创新的力量，三是基层政权的组织力量，四是农民的参与力量。欠发达地区县域全面发展同样也需要这四种力量。因此，仅有强大的政策力量，而不能激活后三种力量，新农村建设的政策功效就无法发挥作用，县域全面发展也会错失良机。

（一）要进一步推进农村管理体制改革

农村管理体制分宏观和微观两个层次，宏观层次主要指县以上农村管理体制，微观层次主要指乡村治理结构：

1．宏观层次的农村管理体制改革，当前最迫切的是从三个方面入手：一是合并职能，将目前分散在不同部门的涉农管理职能合并集中后由统一的部门来执行。二是下放管理职权，改变县级尤其是省级以上管理机构集中了过多的支农财物分配权的现状。三是要改变涉农管理中人员分布的“倒金字塔”型结构，让那些受过高等教育的技术人员、管理人员到基层去、到农村去，在县域全面发展中展示才能，发挥作用。

2．微观的改革重点是推进村民自治和乡（镇）机构改革，实现乡（镇）和村真正意义上的自治，变“两委”为“一委”，调整党在基层政权中的角色和职能，政府主要通过法律、法规来实现对乡、村的治理，让农民自己管理自己是最佳选择。基层传统正式组织如村支委、村委会等体制内组织，虽然得到了政府的支持和法律的保护，但在不少地方却逐渐失去了“农民性”，需要冷静思考，着力改革。

（二）加快农村制度创新

要加快创新符合市场经济体制的、符合以人为本的科学发展观的、符合建设新农村的目标要求的各项制度，解放农村生产力、调整农业生产关系。当前最迫切的是推动农村土地制度和农村社会保障制度创新。

1．大胆地进行农村土地制度创新。土地问题已经成为一个牵一发而动全身的社会重大问题，土地制度的创新是一项系统工程。要按照将农村资源置换成城市资源，将农业资源置换成工业资源，以市场手段落实“工业反哺农业、城市支持农村”政策为出发点，实现中国农业的规模效益，提高农业比较效益的思路，来进行土地制度创新，来拉开建设新农村的大幕。从现实和长远发展看，可以考虑走农村土地产权私有化的路子。尽管从政治上说需要冒一定的风险，但这又是中国农村土地产权制度建设的最终出路。

2．加快农村金融制度创新。无论是发展县域经济，还是建设新农村，一个无法回避的现实是农村资本稀缺和资本集聚能力弱，国家正式的金融机构行将完全退出广大的欠发达的农村地区。据有关调查资料显示，目前，农户从正式金融渠道获取的借款仅占其借款总额的27．2%，71．8%的借款是通过民间借贷等形式来获取的。因此，要对目前广泛存在着的农村地下钱庄等非法民间金融组织和金融活动应重视，要为之提供合法化的路径，使之在公开注册、借贷利率公开和接受正式金融监管机构监管的条件下自由、公开和合法的运营，使之成为推动县域全面发展和新农村建设一个不可或缺的支点和力量。

3．加快农村社会保障制度建设。要依据国家承担农村社会保障主体责任的思路，优先构建农村医疗保障制度、农村最低社会保障制度和农村社会救助体系，采取发行农村社会保障彩票、开征社会保障税等方式募集社会保障基金。国家是否承担社会保障责任，并不是由国家的意愿决定的，而是由公民中存在社会保障需求或基本生活保障需要决定的，也是由国家的社会安全需求以及国家对社会安全资源的分配能力决定的。所以，农村社会保障，国家要承担主体责任，所需资金，由国家统筹，利用市场机制来筹措资金，设立和运行社会保障基金，在资金分配上要优先向欠发达地区倾斜。

（三）加快农民组织建设，提高农民的参与程度

农民的参与程度低是我国各项惠农政策实施效果差强人意的主要原因之一。导致农民参与程度低的主要原因有三个方面：一是参与政策的制定和实施的程度低。我国农业政策的制定和实施都是以部门和专家为主体，农民一直处于被动的接受状态，长期养成了依赖和漠不关心的习惯，各项政策难以达到预期目标。二是农民组织化程度低，缺少政策承担载体。实施家庭联产承包责任制后，农民组织不断弱化，税费改革后，农民的分散化加快，农村出现管理真空，出现了“有事无人干，有人无事干”的尴尬现状。三是乡村政权改革滞后。乡（镇）政府职能取向错误，承担了过多的经济管理职能，忽视了服务职能，强化了对乡村的控制，民间力量得不到发展。