电子政务的管理与实践成果

2.1.3　电子政务与政府组织机构

传统政府的组织结构模式是政府自上而下地统一划分管理层次和管理幅度，政府内部有一个金字塔形的部门结构，高层政府垄断信息，而下层政府和公众至多只能掌握有限的局部信息。电子政务作为区别传统政府的一种组织形态，它充分运用了现代信息和通信技术打破了传统政府的组织界限在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构。电子政务的实施将改变政府组织机构的形态，具体体现在以下方面^[4]：

（1）组织结构网络化

矩阵式组织结构是一种实现横向联系的有力结构形态，信息可通过网络进行快速流动和传递，形成纵横交错、四通八达甚至跨时空的信息流。电子政务使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系。将过去单一的信息传递渠道变为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，管理上层与下层在信息获得的范围、数量、时差上的区别在不断缩小。信息传递渠道上除由上到下垂直渠道外，还有同一层级的各个管理机构和人员之间的横向渠道，不仅管理高层可及时获得全局性信息，而且处于不同层次，不同部门管理岗位上的工作人员也能及时获得全局信息。在网上只有主动的参与者，不存在过去意义上的“受众”，信息在一切个体中平等地流动，金字塔式的权力模式被打破，公众参政的基本方式之一是上网。政府组织不再是注重硬性管理，按科层官僚制原则构成“管理机器”，而是按系统整体原则建构的、有限刚性和有限柔性相济的、面对生态环境及时做出反应的有机体。电子政务所具有的这种发散式的网络传播途径使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层。反之，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府、部门之间不再被地理边界或大门围墙所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。

（2）纵向结构扁平化

现有的政府组织形态是一个基本上包含三个层级的金字塔结构：战略层（决策部门）位于金字塔的顶部，战术层（管理部门）位于金字塔的中间，操作层（执行部门）位于金字塔的底部。每一个层次完成不同的职能，对数据和信息有着不同程度的需求和控制，对政府的使命和功能也有着不同程度的视野。在这个层次化的管理结构中每一个层级上的工作人员都只对他们的顶头上司负责。在操作层上采集到的信息沿着纵向的指令系统在每一个层级上处理后，逐级向上流动而到达金字塔的顶端。战略层利用这些信息做出有关的决策之后，决策部门的指令再沿着纵向的指令系统层传达并逐级予以实现。在一些复杂的政府部门中，层级之中还有层级，形成一个相当复杂的多层次管理系统。(www.xing528.com)

现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通，金字塔式的管理结构就没有存在的必要。首先，现代信息技术使得政府管理获取信息变得更加容易了。利用数据库和计算机网络在同一个业务过程或业务流中的不同的工作人员可以在不同地点、不同城市，甚至不同的国家分享和处理信息，完成各自不同的职责，实现信息源头的一次性捕获与业务流程中的信息共享。其次，信息，可以迅速地获取，意味着业务活动的控制和协调可以在决策的较低的层次上，即在更接近于实际活动的层次上来完成，信息也可以方便地在横向进行处理而不需要通过纵向的管理层次一层一层地传递。第三，“知识库”可以扩大工作人员的“能力”，使一般工作人员有可能变为很有知识的人。借助于一台计算机和决策支持系统，几乎任何人经过授权都可以做决策，只要信息充分、权责明确，不一定要通过金字塔式的组织结构层层上报审批。第四，管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间，一个管理者能够同时指导更多的下属人员，从而增加了管理幅度，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需要的行政人员大为减少，从而行政组织更加精干高效。随着电子政务的发展，中间层存在的价值和必要性会遭遇不同程度的挑战，尽管整个过程是漫长而渐进的。

（3）横向结构整合化

电子政务的发展，特别是政府业务流程的重组，将对原有的组织结构造成冲击，使原本讲求分层负责、部门壁垒分明的传统组织结构被横向整合的新组织形态所取代。电子政务的价值之一就是通过电子化工具和手段建立跨部门、跨层级的直接连接渠道使原来无法直接连接和沟通的行为者能够及时、直接连接和沟通。基于网络的电子政务系统是一个跨机构的、一体化的、支持前台门户网站和后台包括内部管理信息系统、电子办公系统、数据库、安全平台和业务平台以及决策支持系统等无缝集成的智能化综合系统。这种跨部门的平台整合，使得政府内部突破部门之间与地区之间的纵横限制，解决电子政务应用系统现存的大量“信息孤岛”问题，实现资源共享与政府跨部门协同应用，提供一个能实现不同业务系统、不同类型数据进行有效转换和交流的统一的交换共享平台，从而打破中间层之间的界限，构建灵活的以需求、任务、项目为核心的政府虚拟组织结构。

政府组织结构应当是不断调整和革新的，任何一个时间点、基于任何一种直接目的而设计的政府组织结构都不可能是永远合理和有效的。政府组织结构的合理性、有效性存在于政府对社会生活事务的动态调适过程之中。随着网络时代和网络经济的来临，政府的组织形态必须由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结构转变。管理的层次将被减少，代之以各种形式的通过网络与政府其他部门、与企业、与居民、与政府公务员等的直接联系。通过不断地摸索和实践，电子政务将最终构造出一个与信息时代相适应的政府型组织形态。