林业行政违法行为的构成与执法实务

二、林业行政违法行为的构成

林业行政违法行为的构成，是指依照林业法律规范的规定，决定某一具体行为的社会危害性及其程度而为该行为构成林业行政违法行为所必须具备的一切主观和客观条件的总和。研究林业行政违法行为的构成，对于正确认定林业行政违法行为，依法追究违法行为人的法律责任，具有重要的理论和实践意义。依照《行政处罚法》所规定的主客观相统一的原则，笔者认为，林业行政违法行为的构成，应当包括4个共同要件：违法主体、违法主观方面、违法客观方面和违法客体。^[8]

（一）违法主体

违法主体，是指实施违反林业法律规范行为并应当受到行政处罚的相对人，包括公民（包括外国公民和无国籍人）、单位（包括法人或其他组织）。

1.自然人作为违法主体

自然人主体，是指具备行政责任能力、实施违反林业法律规范并且应当受到行政处罚的自然人。自然人作为违法主体应当受到行政处罚，必须具备两个前提条件：一是该主体必须是自然人。自然人是指有生命存在的人类独立的个体。自然人的资格，始于出生，终于死亡。二是该主体必须具备行政责任能力。作为法律责任能力的一种，行政责任能力，是指行为人实施行政违法行为后承担行政法律责任所必需的，行为人具备的行政法意义上辨认和控制自己行为的能力。换言之，行政责任能力由辨认能力和控制能力两种能力构成。辨认能力是指行为人具备对自己的行为在行政法上的意义、性质及后果的分辨认识能力，即行为人有能力认识自己的行为是否为行政法律所禁止、所谴责和制裁。控制能力是指行为人具备决定自己是否以行为触犯行政法律的能力。辨认能力是行政责任能力的基础，控制能力则是行政责任能力的关键。一般来说，影响行政责任能力的因素主要有两个：当事人的行政责任年龄和当事人的精神状态。

（1）当事人的行政责任年龄。行政责任年龄，是当事人对自己的行政违法行为承担行政责任所必须达到的年龄。在许多法律领域中，当事人的年龄与其法律责任的承担有重要联系。例如，在民事法律领域，《中华人民共和国民法通则》^[9]第11条规定：“18周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。16周岁以上不满18周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人。”第12条规定：“10周岁以上的未成年人是限制民事行为能力人，可以进行与他的年龄、智力相适应的民事活动；其他民事活动由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。不满10周岁的未成年人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动。”在刑事法律领域，《中华人民共和国刑法》第17条规定：“已满16周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。已满14周岁不满18周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”在行政法律领域，《行政处罚法》第25条规定：“不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。”《治安管理处罚法》第12条规定：“已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”因此，根据《行政处罚法》第25条立法精神，行政责任年龄可以分为3个阶段：①完全不负行政责任的年龄阶段。不满14周岁的人，无论实施什么样的危害社会的行为，都不负行政责任。②相对负行政责任的年龄阶段。已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政责任。③完全负行政责任的年龄阶段。凡年满18周岁的人有违法行为的，应当负行政责任。

（2）当事人的精神状态。一般情形下，达到行政责任年龄也就具备了行政责任能力，行政责任年龄与行政责任能力大体是一致的。但也有一些人达到了行政责任年龄，却因精神疾病的影响，丧失或限制了辨认和控制自己行为的能力，这些人即不具备行政责任能力。对于无行政责任能力的人，依照法律规定，即使实施了行政违法行为，也不能追究其行政责任。因此，当事人的精神状态是决定公民是否具有行政责任能力的另一个重要方面。《行政处罚法》第26条对两种特定的精神状态及其行政责任能力都有明确规定：①精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。②间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。应当指出，精神病人实施违法行为虽不予处罚，但其行为如果造成了经济损失，监护人有赔偿的法定义务。根据《民法通则》第13条、第14条及第17条的规定：“不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人”，“不能完全辨认自己行为的精神病人是限制民事行为能力人”，“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人”。“无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：①配偶；②父母；③成年子女；④其他近亲属；⑤关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。没有第一款规定的监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”

根据《行政处罚法》的规定，行政责任能力的程度可分为以下3种：①完全行政责任能力。凡年满18周岁、精神状态正常的人，都是完全行政责任能力人。具有这种责任能力的人实施了林业行政违法行为，应当依法承担全部的行政责任，不能因其责任能力因素而不负行政责任或者减轻行政责任。②减轻行政责任能力。凡已满14周岁不满18周岁、精神状态正常的人，都是减轻行政责任能力人。减轻行政责任能力，是完全行政责任能力和完全无行政责任能力的中间状态，是指受决定和影响行政责任能力的各种因素的制约，行为人在实施行政法律规范所禁止的行为时，虽具有责任能力，但其辨认或控制自己行为的能力较之完全责任能力状态下有相当程度的减弱和降低的情形。基于现有林业法律规范未就行政责任能力作出新的规定，因而减轻林业行政责任能力人仅限于已满14周岁不满18周岁、精神状态正常的人。一般而言，减轻行政责任能力人实施林业行政违法行为，应当从轻、减轻处罚或者不予处罚。③完全无行政责任能力。凡不满14周岁的人和已满14周岁但不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人，都是完全无行政责任能力人。完全无行政责任能力人不具备违法主体资格，即使其实施了违反林业法律规范的行为，其行为也不能认定为构成林业行政违法行为，自然也不应受到林业行政处罚。

2.单位作为违法主体

从《行政处罚法》第3条规定来看，实施违反行政管理行为的主体除公民外，还包括单位。单位只能对本单位的行政违法行为承担行政责任，而对非本单位和他人的行为不承担行政责任。但是，单位的行为是通过自然人的行为表现出来的，因而，认定自然人的行为属于单位行为，成为认定单位构成违法主体的关键。一般认为，同时具备以下三个条件，自然人的行为可以被认定为单位行为：（1）必须是单位的法定代表人或其他工作人员或经授权的人员实施的行为；（2）上述人员的行为必须是以单位的名义并为单位利益而实施；（3）上述人员的行为必须是在其职务、业务或授权范围内实施。

综上所述，就自然人而言，林业行政违法行为的主体，必须是具有林业行政责任能力的人，即已满14周岁、精神状态正常的人。具有这种责任能力的人实施了林业行政违法行为，应当依法承担相应的行政责任。就单位而言，林业行政违法行为的主体，必须是具备行政责任能力的法人或者其他组织。

（二）违法主观方面

尽管《行政处罚法》没有明确规定行政处罚必须以故意或过失为前提，但行政处罚既然是处罚公民或者单位的违法行为，理应以故意或过失为处罚前提。一般认为，林业行政违法行为的主观方面，包括故意和过失两种。

1.故意

故意的定义，我国刑法、民法及行政法上均无明确规定。一般认为，故意是指行为人明知自己行为的后果而仍然希望或放任该结果发生的心理状态。其成立应包括两个条件：（1）行为人明知自己行为的后果；（2）行为人希望或放任该结果的发生。基于故意的定义，可将“故意行政违法行为”定义为：明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生，因而构成行政违法行为的，是故意行政违法行为。

2.过失(https://www.xing528.com)

与故意一样，我国各类法律也没有“过失”的明确规定。一般认为，过失是指应当预见自己行为的结果，但因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免该结果发生的心理状态。基于过失的定义，可将“过失行政违法行为”定义为：应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果的，是过失行政违法行为。

综上所述，林业行政违法行为的主观方面，包括故意和过失两种形式。根据行政处罚的基本原则，“故意林业行政违法行为”，应当负行政处罚责任。“过失林业行政违法行为”，法律有规定的才负行政处罚责任。如修订前的《森林防火条例》第32条第1款第6项规定的失火行为，就属于应当给予林业行政处罚的过失林业行政违法行为。

（三）违法客观方面

1.必备要件

必备要件，是指一切林业行政违法行为成立所必须具备的条件。危害行为，即违反林业行政法律规范行为，是一切林业行政违法行为客观方面都必须具备的条件。违反林业行政法律规范行为，就是不履行林业行政法律义务的行为，包括作为和不作为两种方式。前者是指行为人用积极的行为方式实施林业行政法律规范所禁止的行为。林业行政法律规范规定的林业行政违法行为，大多是以作为的形式实施，例如，盗伐林木、滥伐林木中的采伐行为，非法收购盗伐、滥伐的林木，非法经营木材中的收购、加工行为等。后者是指行为人用消极的行为方式，不实施应当实施并有能力实施的林业行政法律义务。例如，2009年1月1日起施行的《森林防火条例》第49条规定的“接到森林火灾隐患整改通知书逾期不消除火灾隐患的”行为，《陆生野生动物保护条例》第42条规定的“被责令限期捕回而不捕的”行为，以及“被责令限期恢复原状而不恢复的”行为，都属于不作为。一般而言，法律义务有法定义务、职业或业务上的义务和行为人先前行为引发的义务3种来源。

2.选择要件

选择要件，是指仅为部分林业行政违法行为成立所必须具备的条件。具体包括：（1）时间。这是指林业行政法律规范规定的，构成某些林业行政违法行为客观方面所必须具备的，有起点和终点的一段持续过程或这个持续过程中的某一点。例如，森林防火期、森林高火险期，禁止猎捕野生动物的禁猎期，林木采伐许可证规定的采伐期等。（2）地点。这是指林业行政法律规范规定的，构成某些林业行政违法行为客观方面所必须具备的某一具体场所或区域。例如，林区，自然保护区，核心区、缓冲区、禁止猎捕野生动物的禁猎区，森林防火区以及森林高火险区等。（3）手段（方式、方法）。这是指林业行政法律规范规定的，构成某些林业行政违法行为客观方面所必须具备的，行为人为达到某种目的而使用的方式或者方法。例如，使用禁止使用的狩猎工具，如军用武器、气枪、毒药、炸药、地枪、排铳等狩猎，或者使用禁止使用的方法，如夜间照明行猎、歼灭性围猎、火攻、烟熏等猎捕野生动物。（4）对象。这是指林业行政法律规范规定的，构成某些林业行政违法行为客观方面所必须具备而为林业行政违法行为直接作用的具体物。它也是林业行政违法行为客体的物质载体，包括树木、野生动物等。例如，非法狩猎行为和乱捕滥猎行为针对的对象，必须属于非国家重点保护陆生野生动物，包括地方重点保护野生动物和国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。非法经营野生动物或者其产品行为针对的对象，则必须属于国家或者地方重点保护野生动物或者其产品。（5）结果。这是指林业行政法律规范规定的，构成某些林业行政违法行为客观方面所必须具备的已经发生的物质损害或者确实存在的危险状态。主要是指危害行为致使林业行政法律规范所保护的财产、管理秩序或者其他合法权益遭受减少、毁坏、灭失、破坏等客观事实。例如，野外用火引发的森林火灾，被砍伐的森林或林木，被捕杀的受法律保护的野生动物等。

（四）违法客体

违法客体，是指林业法律规范所保护，而为林业行政违法行为所侵害的社会关系。按照林业行政违法行为所侵害的社会关系的范围，可以对林业行政违法行为侵害的客体作出以下分类：

1.一般客体

林业行政违法行为的一般客体，是指一切林业行政违法行为所共同侵害的客体，也就是我国林业行政法律规范所保护的一切社会关系的整体。

2.同类客体

林业行政违法行为的同类客体，是指某一类林业行政违法行为所共同侵害的我国林业行政法律规范所保护的社会关系的某一部分或某一方面。例如，盗伐林木行为、滥伐林木行为以及非法开垦等毁坏林木行为等，都属于破坏森林资源行为，其同类客体就是森林资源保护管理秩序；非法狩猎行为、乱捕滥猎行为以及非法经营野生动物或者其产品行为等，都属于破坏野生动物资源行为，其同类客体则是野生动物资源保护管理秩序。根据我国现有的林业法律体系，可以把林业行政违法行为的同类客体分为8类：（1）破坏森林资源行为的同类客体是森林资源保护管理秩序。（2）破坏野生动物资源行为的同类客体是野生动物资源保护管理秩序。（3）破坏野生植物资源行为的同类客体是野生植物资源保护管理秩序。（4）破坏野生药材资源保护管理行为的同类客体是野生药材资源保护管理秩序。（5）破坏森林防火管理行为的同类客体是森林防火管理秩序。（6）破坏自然保护区管理行为的同类客体是自然保护区管理秩序。（7）破坏防沙治沙管理行为的同类客体是防沙治沙管理秩序。（8）破坏林木种子管理行为的同类客体是林木种子资源保护管理秩序。

3.直接客体

林业行政违法行为的直接客体，是指某一林业行政违法行为所直接侵害的我国林业行政法律规范所保护的社会关系。多数林业行政违法行为只侵害到一种社会关系。但是，也有一些林业行政违法行为侵害到两种以上具体的社会关系。根据违法行为所直接侵害的具体社会关系简单或复杂，可以将违法行为直接客体划分为以下两种：（1）简单客体。即单一客体，是指一种林业行政违法行为只直接侵害到一种具体社会关系。如滥伐林木行为侵害的社会关系仅限于一种，即林木采伐管理制度。（2）复杂客体。是指一种林业行政管理违法行为直接侵害的客体包括两种以上具体社会关系。如非法狩猎行为不仅直接侵害国家财产所有权，而且直接侵害非国家重点保护野生动物猎捕管理制度。