陕西十二五规划重大问题解决

陕西“十二五”规划应该着重解决的几个重大问题

田源　秦瑞云　杨勇先　李平安

“十一五”以来，陕西省深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住国家实施西部大开发战略的机遇，加强基础设施建设，加大能源资源开发力度，不断壮大特色产业，在建设西部强省中取得了显著的成就，为“十二五”的发展打下了坚实的基础。

当前，全省各级、各部门正在研究制定“十二五”规划。我们在已有研究成果的基础上进行了一些综合研究，认为陕西省“十二五”发展环境较为有利，并对制定“十二五”发展规划应遵循的指导方针和应该着重研究破解的几个重大问题提出了一些建议。

一、陕西省”十二五”发展环境分析

近年来陕西省经济的快速发展和中央给予的一系列政策，为“十二五”的进一步腾飞创造了十分有利的条件：

1.国家赋予“关中—天水经济区”先行先试权的一系列政策效应在“十二五”期间将得到充分释放，尤其是在统筹科技资源改革推动下，陕西省的科技优势将得到进一步发挥，科技能量将进一步释放，大西安的带动作用将进一步显现。

2.由于我国能源紧缺，一批资源加工、资源转化项目对能源的需求还将持续上升，陕西省以资源为支撑的发展方式还将继续下去，并能够进一步做大做强。

3.以榆林为中心的能源化工板块将在“十二五”期间形成对陕西省加快发展的强大推动力量，榆林将发展成为陕西省第二增长极，城乡一体化、城市化、城镇化、工业化将进一步加快，并带动全省发展。

4.中央新出台的新一轮支持西部大开发的若干政策，将对陕西“十二五”的发展形成强大的推动力量。下一个十年，西部大开发将由打基础为主转向兴产业。陕西省可以抓住兴产业的重要机遇，在提升传统产业的同时，重点谋划和启动发展一批战略性新兴产业，这将为“十二五”发展奠定新的产业基础。

5.2009年陕西省GDP已达8186亿元，在全国的位次上升到第17位，人均GDP已超过3000美元，2010年将跃升至万亿台阶。这表明陕西省已进入发展的上升期和快车道，具备了全面实施“追赶战略”和进一步加快发展的条件和基础。“十一五”期间大规模的基础设施建设也将为带动全省大发展形成持续有力的支撑。

6.省委、省政府宏观调控的科学性、预见性、灵活性不断增强，宏观调控水平显著提高。

与此同时，全省经济运行中也存在着一些深层次的矛盾和问题：长期形成的经济结构不合理、经济增长质量不高的问题依然存在；科技优势尚未真正转化为经济优势；城乡居民特别是农民收入水平偏低；三大区域发展差距拉大，致使陕西省经济发展的基础还不很牢固。加之短期问题和长期问题相互交织，积极变化和不利影响同时显现，使保持经济平稳较快发展、实现经济发展方式转变和经济结构调整的难度增大。从外部环境看，世界经济复苏的基础并不稳固，国际金融危机的影响短期难以完全消除，全球性挑战压力增大。这些，都是陕西省“十二五”期间必须面对的重要问题。

总的来看，陕西省“十二五”期间的有利条件大于不利因素，机遇大于挑战。只要我们认真贯彻落实中央的一系列方针政策，以科学发展观为指导，解放思想，抓住机遇，发挥优势，锐意进取，陕西省“十二五”期间将发展得更好更快。

二、制定陕西“十二五”发展规划，应在保增长的同时，坚持“转变发展方式，推动科学发展，着力改善民生”的指导方针

胡锦涛总书记2月3日在省部级主要领导干部贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班上发表了重要讲话，强调“必须毫不动摇地加快经济发展方式转变，不断提高经济发展质量和效益，不断提高我国经济的国际竞争力和抗风险能力”。并强调“转变经济发展方式，关键是要在‘加快’上下功夫、见实效。”胡锦涛总书记的讲话就是新形势下贯彻科学发展观的具体化，无疑应该成为陕西制定“十二五”发展规划总的指导思想和必须坚持的指导方针。

“十一五”期间，陕西经济持续快速发展，连跨5个千亿元台阶，经济运行效益总体趋好，财政总收入实现了由百亿元向千亿元的跨越，经济发展跨入了持续快速发展的新阶段。“十二五”不能单纯强调GDP的增长速度，而应该在保增长的同时加大调整经济结构的力度，加快发展方式的转变。采取更为有力的措施，推进产业优化升级，增强自主创新能力，夯实“三农”发展基础，加快发展文化产业和各项社会事业，促进经济社会又好又快、持续和谐发展。

为此，首先要加快转变经济发展方式，力争全省经济结构调整取得重大突破。要在做强第二产业的同时，大力发展和提升第一产业和第三产业，使三大产业的结构更加合理，使经济发展由主要依靠第二产业带动向依靠三大产业协同带动转变；由主要依靠投资拉动向依靠投资、消费、出口拉动转变；由主要依靠增加矿产资源和其他物质资源的消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变。在发挥城市带动功能，发展先进的大型企业集团，进一步做大做强现有主导产业的同时，加快发展县域经济，坚定不移地支持中小企业特别是民营企业的发展。

第二，强化推进城乡统筹的力度，努力缩小城乡差距。要进一步解放思想，采取有力措施，有计划地推进工业向园区集中、农民向城镇和农村新型社区集中、土地向规模经营集中，加快农业产业化、规模化、现代化步伐。要像规划工业项目一样，规划现代农业产业化项目，转变农业增长方式，把农民增收建立在生产力新发展的基础之上。

第三，抓住建立西安统筹科技资源改革示范基地的机遇，从政策和制度上解决发挥科技优势，加快科技成果转化的激励和保障机制问题，加快自主创新步伐，促进增长方式转变。

第四，加大工作力度，促进三大区域协调发展。切实落实《关中—天水经济区发展规划》，加快建设大西安，带动关中率先发展；加快陕北北部工业化、城市化、城乡一体化建设步伐，把榆林打造成陕西发展的第二中心，带动陕北实现新的跨越发展；强化基础设施建设与兴办特色、绿色产业并重，实现陕南突破发展。

第五，加快民生工程建设，落实惠民政策，使广大群众的收入有较大增长，都能享受到改革发展的成果。

三、“十二五”要力争在结构调整上取得重要突破，使一、二、三产业结构和区域结构趋于合理

“十一五”期间，陕西省结构调整仍未取得突破。2008年，全省一、二、三产业的比重为11.0∶56.1∶32.9，第二产业的比重比全国平均水平高7.5个百分点，第三产业的比重比全国平均水平低7.2个百分点，资源型和投资拉动型经济特征明显，现代服务业发展滞后，经济增长质量不高的问题依然存在。

从区域结构看，由于陕北煤、油、气、盐等优势资源开发进展较快，跨越发展势头强劲，生产总值占全省的比重不断上升。关中、陕南虽有发展，但相对滞后。2003—2008年，陕北生产总值占全省的比重由16.3％上升为25.1％，地方财政收入占全省的比重由18.9％上升为25.4％。而同期关中生产总值占全省的比重由70.4％下降为63.8％，地方财政收入占全省的比重由73.6％下降为70.1％。陕南生产总值占全省的比重由13.3％下降为11.1％，地方财政收入占全省的比重由7.5％下降为4.5％。2008年，陕南人均地方财政收入仅为全省平均水平的1/5、陕北的1/9。区域间的差距呈拉大趋势。

因此，“十二五”期间，陕西省必须强力推动经济发展方式转变和经济结构调整，力争取得重要突破，使一、二、三产业结构和区域结构趋于合理。

1.在一、二、三产业协调发展方面，要在做强第二产业的同时，大力发展和提升第一产业和第三产业，使经济发展由主要依靠第二产业带动向依靠三大产业协同带动转变。一是瞄准市场需求发展战略性新兴产业。从全国来看，产业雷同、产能过剩、产业链短的问题相当突出。构筑战略性新兴产业不能光看我们能做什么，更要看市场需要什么。在以销定产的市场经济时代，陕西省应把有限的资金投到更具市场发展潜力的领域，并将之作为推动产业结构升级的重要手段。因此，要抓紧研究提出培育新能源、节能环保、电动汽车、新材料、新医药、生物育种和信息产业等战略性新兴产业的总体规划和重点项目，强化政策支持，加大财政投入，培育新的经济增长点。同时，要抓紧落实国家重大科技专项，落实重点产业调整振兴规划，大力推进技术改造，加快传统产业优化升级。二是大力发展现代生产性服务业。随着全球产业竞争日趋激烈，传统的装备制造过程产生的附加值越来越低，生产性服务业就应运而生。生产性服务业是为生产、商务活动和政府管理而提供的服务，主要包括金融保险服务、现代物流服务、研发服务、产品设计、管理咨询服务等行业。生产性服务和装备制造业相结合，已经成为装备制造业价值创造的重要来源。服务环节在制造业价值链中的作用越来越大，促进制造业加速向服务型制造业转型，已成为当前装备制造业发展的趋势。在新形势下，陕西省必须在把装备制造业做大做强的基础上，大力发展现代生产性服务业，以促进装备制造业上新台阶。三是要研究将金融服务业做大做强，更好地为强省建设筹集资金。“十二五”陕西省应把大力支持金融服务业的发展作为结构调整的重要内容。积极引导和扶持地方金融服务业发展一直是陕西省的短板，对永安保险支持不力，陕国投、西部证券等企业经营困难，推动企业上市融资进展滞缓，村镇银行和小额贷款公司发展不快，地方银行整合组建阻力重重，这些都需要拿出一套系统的解决之策。通过做大金融服务业，才能更好地解决建设西部强省的资金需求。

2.在区域协调发展方面，一是做大西安。要按照关中—天水经济区发展规划确定的战略目标，集中力量加快建设大西安，带动大关中，辐射大西北。二是把榆林打造成陕西省发展第二极。榆林作为我国重要的能源接续地，能源化工基地建设成绩斐然。目前，榆林已经成为陕西省发展最快的地区，但在新形势下，榆林应如何定位，才能更好地融入鄂尔多斯经济带，更好地与环渤海经济圈靠近，如何通盘考虑神木、府谷、大柳塔等地设市与榆林城市群建设，都需要下功夫理清思路，真正将榆林打造成带动陕西省持续快速发展的第二极。三是继续关注并大力支持陕南突破发展。总体来看，陕南近几年的发展还未能取得突破，发展战略、发展定位、主导产业也多有变化，如何突出循环经济发展，加快陕南突破发展步伐，需要继续探索，积极予以关注。

3.在考核评价机制方面，要从完善政绩考核办法入手，改变单纯考核GDP增长的做法，以增强各级、各地调整结构和加快经济发展方式转变的自觉性与主动性，使之能采取更有力的措施解决结构、质量和效益问题，促进经济社会又好又快发展。

四、从政策和制度上构建推动科技优势释放的激励与保障机制(www.xing528.com)

科研与生产脱节、成果与市场脱节、军工和民用体制割裂是长期困扰陕西省科技优势发挥的关键问题。如何通过统筹科技资源综合配套改革，突破科技成果产业化中的瓶颈，事关强省建设。我们要充分利用中央给我们的关于统筹科技资源改革示范基地的有关政策，深入研究破解之策，使之在“十二五”期间取得突破。

当前和“十二五”期间，应重点抓好以下工作：

1.构建推动释放科技优势的激励与保障机制。要架起“三个桥梁”，即：科研院校及高校与地方政府沟通的桥梁、科技活动与经济活动互动互促的桥梁、军工单位与市场机制衔接的桥梁。同时，加快建立健全功能完备、规范有序、运作高效的科技创新公共服务平台，真正实现科技创新资源的“无缝对接”。

2.制定一套完整的配套政策。包括鼓励科技创新的政策、科技成果转化的新激励政策、人才政策等。要以招商引资的热情，引进陕西省急需的各类科技领军人才，推动科技潜能的释放。切实保障科技人员的知识产权权益，对职务技术成果完成人和在科技成果转化中做出突出贡献的人员，要给予应有的报酬和奖励，对于取得重大经济效益的要给予重奖。

3.整合科技资源，建设统筹科技资源改革示范基地。加快产学研一体化步伐，发挥科技优势，促进科技优势向经济优势转化，带动地方经济发展。在陕的央企和科研院所是陕西省重要的人才资源、技术源泉，也是重要的投资者。陕西省应主动与大院大所接触，要把其当作陕西省重要的发展力量、发展要素、发展资源来对待，支持军民融合、企地发展、院所与地方发展融合，陕西省在这方面要有大的作为。

4.促进企业真正成为科技创新的主体。鼓励、支持大型企业集团依托大专院校设立研发机构，支持科研机构进入大企业，共同谋划重大项目及关键技术，围绕陕西省发展急需突破的关键技术进行科研攻关(特别是新能源技术、节能减排技术、碳捕捉技术、中小企业和关系国计民生的急需技术)，取得成果后立即实现产业化，以进一步提高核心竞争力，促进陕西省各大企业集团和各类企业再上新台阶。

5.加速科技成果的转化。由省政府领导主持，协调有关部门定期筛选、整合一批成熟的、可以立即产业化并能在短期内取得重大经济效益的科技成果，制定专项规划和优惠政策，落实承接企业，专人负责，加速转化进程，力争“十二五”建成一批重大科技成果转化的产业化项目。

五、以“三集中”的方式首先推动关中农业产业化迈向新台阶，解决农民收入偏低的问题

改革开放以来，陕西省农村经济有了较大发展，但农业基础并不稳固，农民人均纯收入仍然偏低。1978年，陕西省农民人均纯收入为134元，与全国平均水平完全相同，居全国第17位。2009年，全省农民人均纯收入3438元，比全国平均水平低1715元，下滑到全国第27位。

中国的第二波崛起将是农业产业化、现代化、规模化的崛起。农民收入上去了，消费就上去了。在这个过程中，土地制度必须与之相适应。当年包产到户解放了生产力，现在却慢慢成为新一轮发展的障碍。

国务院批准的《关中—天水经济区发展规划》指出，要“发挥杨凌农业高新技术产业示范区的作用，把关中建设成现代农业的发展高地和现代农业高技术产业基地。”建设这个高地要从转变发展方式、调整产业结构上下功夫。要进一步加快发展一县一业、一村一品，加快走专业化、规模化的路子。所以，陕西省应以“三集中”的方式首先推动关中农业产业化迈向新台阶，即：引导工业向园区集中、农民向城镇和农村新型社区集中、土地向规模经营集中，促进农业产业化、现代化、规模化的崛起。

1.加快转变农业发展方式，推动产业结构调整升级。要加快土地使用权的流转，实现县乡的产业化，进一步提高农村大户的专业化水平。要像工业一样包装项目，策划现代农业产业项目、特色产业项目，使农业向精细化、项目化、产业化、规模化发展。扩大农业组织规模，提高规模效益。建立专业合作社，改分散经营为组织经营，努力提高农业生产力水平。充分挖掘农业内部增收潜力，大力拓展农村非农产业增收渠道。大力发展特色种植业、养殖业和农村二、三产业，提高整体技术水平，提高生产效率，增强应对市场风险的能力，多元化、多渠道地增加农民收入。

2.加快县域和重点镇的工业化、城镇化水平。加快县域经济发展是陕西省“十二五”期间的一大战略任务。要进一步研究加快县域工业园区建设，结合实际深入研究解决好“扩权强镇”工作。乡镇强则县域强，县富才能省强，这也是发达省份发展反复证明了的一条普遍规律。要加快农村城镇和中心社区的规划与建设，促进农民向城镇和社区集中。这是促进农业产业化和农村工业化的关键措施，也是节约土地资源、优化农民建房投入效益、广开农民增收渠道的迫切需要。

3.基础设施建设投入的重点应转向农村。要把投资面扩大到路、水、电、通讯等方面，提高陕西省公共服务设施投入的均等化水平。高速公路修通了，如果没有县乡村公路的配套，整体交通的通达水平和效益的发挥将受到很大限制。因此，要注重研究解决通村公路的配套建设和养护等问题。而且要把农村水利设施的投入作为一大方向，以基础的改善，带动和促进农村产业化水平的提高，吸引更多的资金投向农村。针对关中缺水的实际，综合评估灌溉效益和生态效益，应提早将引嘉济渭和泾河、洛河枢纽蓄水工程列入议事日程。

4.统筹城乡劳动就业。逐步将农村就业纳入整个社会就业体系，并将就业服务体系由城市延伸到农村社区，实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会均等，积极开辟就业增收空间，促进农民在各个产业上实现更加充分的就业，增加农民的工资性收入。大力发展新型劳动密集型工业和现代服务业，支持发展非公有经济，创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村劳动力就业。同时，加大对农民的教育投入，抓好农村职业技术教育和技术培训，使农民既掌握农业技术，又具备进城就业的本领。

六、抓住国家建设大鄂尔多斯能源基地机遇，将榆林打造成陕西省的第二增长极

陕北是国家级能源化工基地，目前正处于开发发展的成长期。现在国家正在规划建设大鄂尔多斯盆地能源化工基地，为陕北进一步跨越发展提供了新的机遇和发展前景，陕西省一定要抓住这个机遇，使榆林在全省经济格局中再上新台阶，使其成为建设西部强省最强有力的支撑板块。

以榆林为龙头的陕北能源化工基地，不仅能发展为最有增长潜力的陕西经济第二极，而且能进一步发展成为陕甘宁蒙晋毗邻区的中心城市，进而成为联接以西安为中心的关中地区和京津冀的枢纽城市。因此，陕西要在加大纵贯陕西南北的高速公路建设的同时，着力促进西安—铜川—榆林—朔州要北京大通道的建设，使其不仅带动陕北的发展，而且使以榆林为龙头的陕北能源化工基地能够融入环渤海经济圈，实现陕北发展新的跨越。

把榆林打造成第二增长极，不仅是打造成第二经济增长极，还要把榆林打造成推动全省全面快速发展、协调发展、可持续发展的第二增长极。按照这一目标，榆林至少应在工业化、城镇化、统筹城乡一体化、生态环境保护等方面加快发展，走在全省前列，使三次产业协调发展，城市化快速推进，城市群加速形成，生态环境不断改善，为全省的发展积累经验。

要加大高端能源化工产业发展力度，促进产业结构升级。能源化工产业是榆林第一大产业，也是陕西省第一大产业，但目前还停留在低端水平。据统计，全省煤炭产量的65％作为燃料卖到省外，余下的1/3中，大部分作为燃料用于发电，作为化工原料深加工的不到12％。2009年陕西省煤炭产量2.8亿吨，留在省内的有9000万吨。如果能将其中5000万吨提取煤焦油，就可提取煤焦油500—1000万吨，继续进行深加工，使其大幅度增值。由此可见，能源化工领域深加工的潜力非常之大。榆林一定要加大高端能源化工产业发展力度，建设一批深加工型的、生产高端产品的项目，延长产业链，使其进一步加工增值。

七、打基础和兴产业并重，推动陕南突破发展

实现陕西省三大区域协调发展，重点和难点在陕南。从陕南多年来的发展历程可以看出，工业基础薄弱，工业化程度不高，是导致陕南发展滞后并和全省差距拉大的重要原因。从工业增加值占生产总值的比重看，2008年，陕南工业增加值为185.07亿元，占生产总值的比重仅为24.3％，只相当全省平均水平48.1％的一半，还不到陕北77.8％的1/3。从工业增加值占全省工业增加值的比重看，2008年，全省工业增加值达3293.95亿元，陕南三市工业增加值占全省工业增加值的比重仅为5.6％，而关中和陕北占全省工业增加值的比重则分别为53.7％和40.6％。

随着西康铁路、西汉高速和西康高速的修建，秦岭屏障已经被突破。西安至成都、西安至重庆的高速铁路修建以后，会进一步将关中和成渝联成一体，形成以西安、重庆、成都为中心的“西三角”，有可能发展成为中国经济的第四极。陕南秦巴山区有色金属蕴藏丰富，品种多，储量大，巴山地区油气资源已呈现可观前景，加之水能和生物资源丰富，有着建成国家级绿色产业基地的有利条件。因此，陕南要实现突破发展，必须以打基础和兴产业并重，依托资源优势，转变发展方式，加快工业化步伐，促进循环经济产业园区发展建设。与此同时，力争将建设陕南绿色产业基地上升为国家战略，走出一条具有陕南特色的发展路子。

一是要加快交通等基础设施建设。陕南发展的制约因素中，首先是交通基础设施滞后，这是资源开发的瓶颈，需要尽快破解。要提早将宁强到镇巴、紫阳、平利的高等级公路建设纳入计划，加强县道、乡道的沟通联网，为这一地区石油、天然气和有色金属的规模勘探开发作好准备。

二是要抢抓机遇，增加地勘投入，加快镇巴板块和其它板块油气资源以及各种金属、非金属矿的勘探开发工作，以资源的大开发推进陕南的大发展。镇巴一带具有很好的油气资源成矿条件，前景可观。要在改善交通条件的同时，抢抓机遇，加快这一板块油气资源的勘探和开发，并提早布局配套产业。

三是兴产业。要继续探索、积极关注陕南的发展战略、发展定位和主导产业，在重大项目上向陕南倾斜，加快陕南转变经济发展方式的步伐。要走循环经济发展之路，走新型工业化之路，走多元化发展之路，利用丰富多样的资源，发展特色产业，加快陕南突破发展步伐。

四是建设工业园区，加快陕南工业化进程。环境条件特点决定了陕南的工业化必须处理好与环境保护的关系，必须走“集中布局，集群推进”的路子，在适合摆布工业的空间范围集中建设工业园区。这有利于基础设施、服务设施、市场网络、公共信息等公共资源的共享，有利于专业化分工协作，避免重复建设，共同治理生态环境，发展循环经济，降低生产成本和交易成本，提高资源利用效率，减少资源能源消耗，最大限度地降低废弃物的污染排放，实现又好又快发展。“十二五”期间应在汉中盆地建设好“汉中循环经济工业园区”，在月河要旬河谷地建设好“安康高新技术开发区”，在商丹盆地建设好“商丹循环经济工业园区”。同时，在有条件的县布局特色工业园区，加快陕南工业化进程。

(作者依次系陕西省决策咨询委员会副主任、省城市经济文化研究会荣誉会长；省城市经济文化研究会特邀研究员、省决策咨询委员会咨询委员，西安海关原关长；省城市经济文化研究会特邀研究员、省决策咨询委员会发展战略组副组长；省城市经济文化研究会顾问，省社会科学院原副院长)