城市发展战略研究：理论、方法与实践

1.5　城市发展战略研究的主要内容

从城市发展战略研究的内容构成上来看，通常主要由战略背景研究、战略目标研究、战略举措研究三个核心部分构成。此外，战略议题研究、行动方案研究等也开始逐渐成为城市发展战略研究的重要支撑或数据库组成部分。三大核心部分中，基本依据是为了制定目标，战略举措是为了实现目标。着眼点和落脚点都集中在战略目标上。但是目标的提出和选择，举措的制定，离不开指导思想和政策，需要综合处理经济、社会、政治、文化、科技等各个方面、各个阶段和各个因素之间的相互联系。因此，通常需要各类专题作为支撑，结合标杆城市，提供参考。

图1.6　城市战略研究的内容构成

1.5.1　战略背景研究

制定战略的依据是整个城市发展战略研究的出发点。主要包括：认定城市的性质、分析城市发展的基础条件等。

1.科学认定城市的性质

确定城市的性质，是制定城市发展战略的重要前提和主要依据。比如大城市、中小城市，全球城市、区域城市发展战略研究出发点、内容结构以及举措落脚点等完全不同。不仅要符合城市的共同特征（如城市的集聚性、高效性、开放性、相对独立性等），还要反映出各城市的特殊性。其中，后者对制定特大型城市的发展战略尤为重要。如21世纪以来，许多特大型城市都开始强调战略研究的全球视野。

2.城市战略的基础条件

基础条件分析通常包括城市发展的条件和潜力；外部环境和趋势；问题和挑战等。主要目的是对城市未来发展可利用条件进行客观全面地评价，找出制约城市发展的主要因素和问题。通过潜力分析对城市发展能力做出比较客观的评价，从更为开阔的视野角度考虑如何通过城市间的联系来促进自身系统的开放与自组织能力建设，通过更好地发挥城市特色来促进城市间的分工与互补，进一步提高城市自身的发展能力。

1.5.2　战略目标研究

发展战略目标的确定是整个发展战略研究的关键部分，可以说目标确定的合理与否决定了整个发展战略研究的成败。在对城市发展条件和发展潜力综合分析的基础上，结合存在的问题、制约因素和城市发展潜力，找出目前制约城市发展的关键问题或设定适合本城市的长远和短期的战略目标及各子系统的目标。一般包括：指导思想、战略愿景和战略目标。

1.指导思想

战略研究指导思想的正确选择对于制定城市发展战略十分重要。崛起中的全球城市研究范式的创新、特定的国家背景、人口文化特色等意味着需要摒弃旧的传统战略思想，选择新的战略指导思想。

2.战略愿景

城市发展战略愿景通常是对城市未来发展方向的诱人的、可信的、可作为行动指南的概念性描述。战略愿景是一个比较抽象的概念，但它总是要有所指的。城市发展战略的号召力和吸引力在于城市战略愿景，舍此则谈不上真正的城市发展战略。

3.战略目标

一般而言，城市发展战略目标是指城市在较长时期内所追求达到的具有定性定量的具体目的。定性的战略目标通常也被视为战略愿景。通过的战略目标主要通过定量的目标来将战略愿景等具体化。对上海而言，面向未来30年发展的战略目标（包括功能定位、战略目标、主要指标、支撑战略目标的基点及主要任务等），以及实施战略目标的基本思路（发展理念更新、发展模式转换、发展路径选择、空间布局调整、区域一体化、保障措施等）。

1.5.3　战略举措研究

战略措施是为了实现战略愿景和战略目标而设计和谋划的根本途径和主要办法。战略愿景支配战略目标，战略目标是战略措施的向导，也是战略措施所产生的预期效应。为了保证战略愿景和战略目标的实现，必须有一套战略措施。(www.xing528.com)

图1.7　路径导向更加强调战略举措的科学研究

如果全球城市的发展战略研究强调路径和动力导向，战略措施与战略目标在城市发展战略系统中经常具有二重性，是可以相互转化的。比如集聚国际组织总部、跨国企业总部数量、服务业比重、机场吞吐量等，就既可以作为战略目标去理解，也可以作为战略措施去把握。战略措施具体到每个城市是多种多样的、多方面和多层次的。针对制约城市发展的关键问题或在城市发展的战略目标的指导下，综合考虑城市发展条件和发展能力，制订符合区情的城市发展的战略举措，以谋求城市自身健康有序发展。

实现发展战略目标的举措主要包括：提出发展战略的重点和具体措施、阶段性任务和步骤。一般来说，发展战略目标都是经过长期才能达到的。这就决定了实现战略目标过程中的战略重点和战略措施也必须有阶段性。发展战略重点的确定和措施的提出也应是由近到远、有阶段性。

1.开放式确定发展战略重点议题

如战略规划的投入产出框架下，资金运作举措是关于筹集、运用、管理城市发展所需要的资金的途径、手段、方式。在市场经济条件下，主要的资金来源得靠市场运作的方式。城市政府招商引资、出售土地使用权、出售城市中的某种经营权、发行城市建设债券等都是城市发展资金的来源和渠道，但是如何运作、如何管理才能使之真正有利于城市的长远发展，却需要认真研究。为了筹集城市发展资金、加快城市建设，一些新的有效的资金运作模式已被广泛运用。

2.战略措施保证战略目标的实现

保证战略目标实现的战略措施，比战略重点的内容更广泛、更全面、更具体。一是战略措施是战略目标实现落到实处的主要环节。在提出战略措施时，一定要考虑其与目标的一致性，以及各项措施之间的一致性。切不可在提出措施时只考虑措施在局部的适应性，使措施之间互相矛盾、作用互相抵消。二是战略措施是使战略目标全面实现的具体措施。战略措施要考虑到个主要方面，既要考虑到保证重点的措施，又要考虑保证一般发展的措施。三是战略举措要与城市五年规划、年度计划有机结合，使措施能够有步骤地在五年规划和年度计划中得到落实，同时使战略研究自身得到有效的监控评估、动态调整。重要的战略措施，完全可成为某些年度计划或五年规划的中心内容。从趋势上看，二者的有机统一将是未来的重要趋势。

3.战略举措明确实现目标的步骤

发展战略目标的实现一般都需要较长时间。整个战略目标实现的过程中，有必要确定合理的阶段目标，以便使整个战略目标能够分步骤合理实现。确定实现战略目标的战略步骤，第一，应在总目标下提出阶段目标。第二，根据总目标和阶段目标的要求，提出各阶段的战略措施和对策。第三，结合目标设定，提出产业、科技、文化等主要领域的发展战略（如上海的“四个中心”发展战略、产业发展战略、科技发展战略、社会发展战略、文化发展战略、生态文明发展战略等）。

1.5.4　战略议题研究

城市发展战略研究作为“顶层设计”，对城市的总体规划、区域规划等具有指导作用：一是总体规划未能触及的广度问题，如城市的综合竞争力、城市发展的政策与策略。二是区域规划未能触及的深度问题，如城市发展的机制、城市特色与城市问题的症结、城市自身形成、演变与空间整合。三是传统总体规划未能解决的弹性问题，如城市经济的多变性，社会需求的复杂性和政府能够有效应对的迫切性。四是传统战略规划未能解决的刚性问题，如区域环境保护和资源共享机制的建立，可持续发展政策与对策等。

表1.8　中长期发展战略研究（规划）的内容构成

资料来源：根据《北京2049》、《全球城市战略研究》等资料整理汇编。

具体到战略议题上，当前中长期发展战略规划依据国家、区域和城市实际情况的不同而各有差异，涉及人口、交通、大气、水、土地利用、特大区域、增长模式、社区和家庭、基础设施、乡村发展等多方面。战略规划议题往往不直接来自规划师、政府官员或其社会精英，而主要依据公众的广泛提议确定战略范畴。总体来看，当前中长期战略规划研究的议题往往是动态开放的。

1.5.5　行动方案研究

以路径和动力为导向，全球城市发展战略通常需要制定清晰、科学、有序的行动方案。一方面，围绕城市发展实际，制定不同情境或可能条件下的行动方案；另一方面，在我国特定城市背景下，致力于战略研究、规划与五年规划、年度计划的有机统一，制定具体的行动方案提供行动指南。