政府间关系：基本涵义及国际比较

一、政府间关系的基本涵义

（一）“政府间关系”概念的提出

Intergovernmental Relations（IGR）在公共管理的相关英语文献中是一个出现频率较高的词汇，其中文意思就是“政府间关系”。虽然Intergovernmental Relations（IGR）在公共管理的相关英文文献中出现频率较高，但值得注意的是，即使在公共管理理论与实践都相对比较发达的市场经济国家，对这一问题的重视也只是20世纪60年代以后的事情。^[1]一方面，是因为在以威尔逊—韦伯范式为基础的传统公共行政学理论视野中，强调分工精细和效率至上，公共管理是以明确的边界划分为前提的。“尽管这种管理中的‘地盘保护主义’有时是既可以理解而且合适的，但是却无法对变化社会中的政治和经济要求作出及时回应，因此，适应甚至生存要求公共机构跨越固有的边界限制。”^[2]另一方面，是因为随着现代化大生产的发展和政府对社会事务干预的扩大，加之具有发达的通讯和交通设备作为基础，各国国内区域经济合作得到蓬勃发展，这一新型的经济生活方式极大地推动了政府间关系的发展。正如一些美国学者所指出的：“传统的公共行政理论是建立在指挥统一的假设基础上的，然而20世纪60年代后，政府管理战略发生了根本变化——在生产政府物品和服务时政府越来越依赖于多个机构之间、跨政府之间以及公—私—非营利组织之间的伙伴关系——这颠覆了传统理论。”^[3]而且，很多公共性事务不是单一行政辖区所能单独解决的，如污水处理、废物排放、公共交通等就需要多个辖区政府的共同努力和协作行动，这些努力和行动使政府间关系由原来的纵向权力划分逐渐演变为一种高度复杂的共同承担责任和共同解决问题的政府间合作体系。正如保罗·R.多梅尔所言：“许多政策性和行政性的事务今天不只涉及单个社区及其官员，还会导致上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式或非正式关系的复杂网络。”^[4]

按照美国学者赖特（Deil S.Wright）在《理解政府间关系》一文中的说法，作为一个学术术语，IGR起源于20世纪30年代的美国新政（NEW DEA L）实施和联邦政府为了克服“大萧条”时期的经济社会恐慌所作的全面努力。然而，IGR最早在文献中使用的是克莱德·施耐德（Clyde F.Snider），他于1937年在《美国政治学评论》上发表了《1935、1936年的乡村和城镇政府》一文；威廉·安德森（William Anderson）对这一概念的发展也有贡献。但是，施赖德和安德森都没有说明这一术语的来源。安德森的同代人W.布鲁克·格雷夫（W.Brook Graves）作为一个年鉴杂志的编辑，于1940年第207期编辑了25篇覆盖美国联邦与州、联邦与地方、州际关系的文章，并最后冠之以《美利坚合众国的政府间关系》的名称，但无论是这些文章的作者还是编辑都没有认识到界定IGR或将它与联邦主义、新联邦主义、合作联邦主义区别开来的必要。

因此，“政府间关系”这一概念的提出，最早源于美国联邦制下的政府间关系运作实践。从20世纪50年代开始，行为主义成为美国政治学研究的主要方法，同时也成为联邦制研究的主要方法。在行为主义看来，联邦制就是政府间关系。正是在行为主义的影响下，政府间关系开始取代联邦制而成为研究美国联邦与州关系的主要视角。尽管不同学者的研究范式不同，但政府间关系始终是近年来西方学者研究政府管理的重要领域。在20世纪80年代以前，西方学者的研究主要是关注宪政规范意义上的政府间关系。但80年代以后，政府间关系的研究范式发生了新变化，西方学者开始更多地关注政府间关系的动态运作，从而大大拓展了政府间关系的研究视野。西方学者的政府间关系研究，主要包括政府间关系中的财政研究、调控研究、结构研究、政治研究、沟通研究、管理研究等问题和研究取向。

（二）政府间关系的概念界定

1.西方学者的界定

20世纪60年代后，随着政府管理实践的发展，西方学者逐渐意识到了政府间管理问题的重要性。美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念，并将起界定为“各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互关系”。不过，他是从政府公职人员之间的人际关系和人的行为的角度来看待政府间关系的。^[5]后来，另一位美国学者赖特则明确指出，国内政府间关系概念比联邦主义涵盖的范围更广，联邦主义主要强调联邦与州的关系以及各州之间的关系，而国内政府间关系还包括联邦与地方、州与地方、国家—州—地方之间、地方与地方之间的关系。^[6]

80年代后，对政府间日常事务的管理开始成为政府间关系的重要组成部分，有学者指出当时联邦德国的制度不仅包括广泛的交织和相互依赖，而且也包含合作和协调的过程运作。^[7]有的学者将对美国体制研究的焦点放在日常管理的重要性上，认为政府间关系发展到了一个新的阶段，即处于政府间管理的时代。^[8]赖特认为有三个原因可以说明现在处于政府间管理的时代：（1）计算的增多，如需要掂量中央拨款的代价和收益、通过调整使按公式分配资金的收益者产生变化、在不遵守调控要求的风险与遵守的代价之间作出取舍；（2）运用调包的手法或能力，即把为某一目的的获得资源用于另一目的；（3）负载过度而导致成本过高、无效率和调控过度。^[9]而政府间管理除了政府间纵向关系之外，必然包含着政府间横向关系问题，正如美国学者罗森布罗姆等所指出的，“联邦主义需要两种类型的协调与合作，其一是联邦政府与州政府之间的合作，其二是各州政府之间的合作”^[10]。另外，在美国的政治实践中，在地方政治层面上，一直存在着关于“超级地方主义”（主张多中心的分散治理，关注政府的效率、效力和责任心等问题）和“巨人政府”（主张造就统一的、强有力的、管理整个地区的都市政府，关注市民文化的健康和社会公平）两种理论的争论。^[11]尽管其解决问题的思路更多地集中于政府组织规模和行政区划调整，但其争论的焦点实际上就是大都市区治理中的政府间关系协调问题。

至此，国内政府间关系作为一个涵盖国家内部政府间纵向和横向两个层面内容的概念逐渐被确立。

2.国内学者的争论

（1）国内政府间关系

在《国内政府间关系》一书中，林尚立教授认为政府间关系主要是指“各级政府间和各地区政府间的关系，包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间的关系和横向的各地区政府间关系”^[12]。此外，林尚立教授认为，政府间的横向关系虽然主要指地方政府间的关系，但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的，所以横向关系有时也包括政府内部各部门之间的关系。^[13]简而言之，政府间关系的主体主要是指中央政府和各级地方政府，但是在我国条块分割的政府运行体制下，政府内部各部门有时也成为政府间关系的主体。关于政府间关系的具体内容，林尚立教授认为应该包括权力关系、财政关系和公共行政关系。^[14]

（2）府际关系

谢庆奎教授认为政府之间的关系也可以称为“府际关系”，“在大陆听起来怪怪的，在台港澳却是常用语”。他把府际关系界定为“包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。^[15]谢庆奎教授也认为政府部门是府际关系十分重要的主体，因而将部门之间的关系纳入了研究的范围。台湾学者赵永茂、孙同文、江大树等认为，府际关系乃是一个国家内部不同政府间的相互运作关系。狭义来说，主要是指各层级政府间之垂直互动关系；广义而言，府际关系其实更涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间协调管理及政府同民间组织的公共关系等。^[16]在《府际关系论》一书中，杨宏山博士认为，狭义地讲，府际关系仅指不同层级政府之间的垂直关系网络；广义的府际关系，不仅包括中央政府与地方政府之间、上下级地方政府之间的纵向关系网络，而且还包括互不隶属的地方政府之间的横向关系网络，以及政府内部不同权力机关之间的分工关系网络；更宽泛地讲，府际关系不仅指涉国内政府间关系，而且包括主权国家政府间关系。^[17]

（3）政府间关系

陈国权教授和李院林通过对长江三角洲地方政府间关系的研究，提出“所谓政府间关系，是指多边多级政府之间的利益博弈与权力互动的一种政治经济关系”^[18]。由于研究的对象是长江三角洲，所以这里的“多边关系，是指江苏、浙江和上海两省一市之间的横向水平关系；多级关系，既包括省级行政区划内部的纵向垂直关系，也包括互不隶属的城市之间的‘等级’关系”。陈振明教授主编的《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》一书中，在比较林尚立教授与谢庆奎教授研究结论的基础上，提出政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。^[19]

除此之外，中山大学陈瑞莲教授还将国内政府间关系问题纳入区域治理的研究体系之下。^[20]

对比以上各种观点，我们可以看出，除了概念表述上的区别之外，不同学者对政府间关系的主体以及“政府间关系更为根本的实质性”的理解也存在着分歧。那么，我们应该怎样界定政府间关系呢？

首先，国内政府间关系主要是研究一个国家内部政府间的横向关系与纵向关系，因此，主权国家政府间关系作为现代国际政治的主要研究对象应该被排除在外，而在当代公共治理研究中日益重要的政府与非政府组织之间的关系^[21]也超出了国内政府间关系的概念范围。至于政府部门之间的关系是否应该包括在内，笔者认为要从两方面来看：一方面，从现阶段来说，部门关系是政府间关系的应有之意。当代中国的改革不仅使得经济社会发生巨大变迁，国家能力与权力结构也在“条块分割”下发生重大改变，市场并未取代官僚部门的作用，相反，透过利益网络，官僚部门成为名副其实的“国中之国”。^[22]按照这一逻辑，当代中国政府不是一个完整的实体，而是由许多拥有不同程度自主权的机构所组成，是一种分离性结构，科层机构在功能上相互分割，“条条”、“块块”与“条块”之间经常存在着张力。因此，“条块”关系是我国行政管理实践中一种形象的说法。所谓“条条”，是指不同层级政府间上下贯通的职能部门或机构，条条管理强调是政令的上下一致和贯通。而所谓“块块”，是指每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构，块块强调的是一级政府的独立和完整，以及政府内部各部门相互之间的协调与配合。有学者从四个方面说明决定“条块分割”的因素^[23]：一是国家行政管理的特性；二是政府机构中层级制和职能制的结合状况；三是国家结构；四是政府行政管理过程中集权和分权的不同模式。他最后指出，尽管条块结构存在不少矛盾，但是“条块结构是不可能取消的”。另一方面，以前瞻性的观点来看，部门毕竟是构成各级政府的机构，是次于“政府”的行政主体，所以不应该归纳到政府间关系的范畴之内。尽管由于计划经济体制的影响，我国政府间关系出现了扭曲的现象，“条块”矛盾突出，政府间关系深受“条条”的影响，使部门成为分析政府间关系的重要变量。然而，部门这一变量只是特定时期出现的影响政府间关系的特殊因素，它会随着体制的日趋完善逐渐淡化，而“政府”这一主体却具有长期的稳定性。

其次，国内政府间关系的主要内容是利益关系。在谢庆奎教授看来，所谓“政府间关系”，实际上是政府之间的权力配置和利益分配关系，具体包括利益关系、权力关系、财政关系和公共行政关系。在林尚立教授那里，政府间关系则包括权力关系、财政关系和公共行政关系。陈国权教授和李院林在阐述概念时，加入了“利益博弈”和“权力互动”的内容，并且以“政治经济关系”作为政府间关系的落脚点。笔者认为，这些学者的观点是比较全面的，基本上勾勒出了国内政府间关系的具体图景。但是，基于本书讨论的需要以及进一步对研究问题的抽象，可以对这些内容进行再概括，那么国内政府间关系的核心内容实质上正如同谢庆奎教授所言是利益关系，因为其他关系不过是利益关系的具体化而已。

最后，在国内政府间关系的主导脉络上，纵向关系和横向关系同等重要。诚如林尚立教授所言：“在任何一个国家，中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系，决定了地方政府之间的关系。”^[24]改革开放之前，由于一方面缺乏合作的内在动力和需求，另一方面缺乏合作的物质基础，因此，在传统的高度中央集权管理体制下，横向上的地方政府间关系发展不可避免被阻隔。但是，改革开放以来，随着市场化进程的推进以及纵向权力结构的调整等，地方政府作为地方利益代表者的自主意识逐渐觉醒，地方政府为追求本辖区利益的最大化，必然会不断加强横向经济联系，从而使得地方政府间横向关系不断得到发展。因此，谢庆奎教授认为在政府间垂直和水平上的纵横交错关系中，府际关系在改革前后“发生了很大的变化，由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展到横向联系为主”^[25]。由此，笔者认为，政府间纵向关系和政府间横向关系在现代国家的内部治理中都同等重要。

综上所述，“国内政府间关系”是指一个主权国家内部多边多级政府之间利益博弈与权力互动的一种利益关系。其中的“多边多级”既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括横向上同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。

（三）相关概念之比较

1.联邦主义(www.xing528.com)

联邦主义的应用可以追溯到公元前13世纪，古代希伯来人用以维持国家的统一，将各个部落统一在一个单一的国家宪法和几个邦联的政治机构之下。到了中世纪，商业城镇运用联邦主义原理组成了共同防御和互助的同盟。1291年，为保卫独立而提供相互援助，瑞士山区共和国邦联成立。16世纪，受到宗教改革的影响，瑞士、苏格兰、荷兰、英格兰以及法国和德国的部分地区开始将联邦制原则运用于国家建设，推动了作为社会原则的联邦主义的发展。随着民族国家的兴起和它们彼此间冲突的加剧，联邦制被用来解决民族统一问题和实现国际秩序问题。最终，美国人将联邦主义变成了一种实用的政府制度。^[26]

联邦主义通常被认为是一种在相反和敌对的利益之间以权力制约权力的政府理论。正如西方世界的许多哲学家、神学家和政治理论家所指出的那样，联邦主义思想根植于《圣经》之中。联邦主义关注自治与分享治理的结合。就最广义而言，联邦主义涉及个体、群体和持久的政体之间的联系而又有限的联合，使得在维持各党派相互完整性的同时准备积极追求共同目标。作为一个政治原则，联邦主义与宪法权力的分散有关。

从制度上看，联邦主义“在本质上局限于政府或政体之间的关系中”，“是一个有关政体的形式问题”。^[27]作为政体形式的联邦主义有多种类型，包括：联盟（Unions）、宪政分权联盟（Constitutionally Decentralized Unions）、联邦（Federations）、邦联（Confederations）、盟邦（Fedarcy）、联合国家（Associated States）、国际共管（Condominiums）、同盟（Leagues）、共同权力机构（Joint Functional Authorities）以及混合体（Hybrids）。^[28]在这些不同的模式中，联邦的影响最大，被认为是一种特定的政府形式，一种由历史决定的法律结构的宪法模式，一种基本的国家结构形式。

按照阿伦·利法特（Arend Lijphart）的观点，制度形态的联邦主义有五个主要特征：（1）一个明确说明分权并保证中央和地方政府所分得的权力不能够被剥夺的书面宪法；（2）一个两院制的立法机关，其中一个议院代表大多数人，另外一个议院代表联邦政府的组成单位；（3）在两院制立法机构中，联邦政府议院里较小的组成单位的代表人数超出比例；（4）组成单位踊跃参与联邦宪法修订过程的权力以及单方面更改自己宪法的权力；（5）分权的政府，也就是说，地方政府在联邦政府中享有的权力与中央集权制国家地方政府相比拥有的大权力更多。^[29]与此相对应，赫蒙·费纳尔（Herman Finer）则更进一步细化地列出联邦制的八个特征（也是联邦制的判断标准）：（1）对修正案的控制；（2）与权力由各州保留相对照的权力向中央的分配；（3）上院中由成员单位保留的特殊代表权、否决权和制止权；（4）凌驾于联盟和地域单位之上的法院的存在；（5）独立的财政来源；（6）联盟在对外关系上的排他性控制；（7）一些组成单位的独立政党组织；（8）两套独立的法院的存在，一个是联盟法院，一个是地方法院。^[30]

作为国家结构形式的联邦主义早已存在，人们可以从古希腊的城市国家和意大利中世纪的城市共和国中看到其不同的存在形式，现代意义的联邦主义是由美国在1787年立宪后逐步确立的。因此，一般认为，在讨论《美国宪法》设计的基本特征时，联邦主义是最为显著的概念之一。联邦主义旨在描述联邦与各州政府之间，权力运用区分的一种政治组织形态。在联邦主义下，虽然全国性政府和各成员政府都统一在共同的国家主权和政治系统之下，但各自相对独立，它们之间的协调与合作，是以承认各自在法律和行政上的独立为前提的。这与中央集权制的单一制国家有着根本性的区别。正因为如此，麦迪逊认为：“拟议中的宪法严格说来既不是一部国家宪法，也不是一部联邦宪法，而是两者的结合。其基础是联邦性的而不是国家性的；在政府一般权力的来源方面，它部分是联邦性的，部分是国家性的；在行使这些权力方面，它是国家性的，不是联邦性的；在权力范围方面，它又不是联邦性的，不是国家性的。最后，在修改权的方式方面，它既不完全是联邦性的，也不完全是国家性的。”^[31]

联邦主义的实施模式，各国有所不同。至于联邦宪法如何规范联邦与各成员的权限划分，乃是观察各国联邦主义运作模式的重要焦点。例如，《美国宪法》对于联邦与各州的权限划分，采用的是单独列举联邦权限，将未列举的剩余权限保留给各州；加拿大则是分别列举联邦与各省的权限，将未列举的事权视性质属于全国性或一省性来决定其权限归属；南非则只是列举各邦权限，而未列举事权皆推定属于联邦。^[32]这三种宪法规范模式的差异性，必然会具体影响其联邦主义的施行。而同一个国家在不同时期，其联邦主义的运作内涵也会出现若干变化。^[33]如美国的联邦主义运作在其发展历程中就先后经历了许多次变化，尼古拉斯·亨利将其变化概括为“多层饼式的联邦主义，1890—1930；磐石般的联邦主义，1930—1960；水龙头式的联邦主义，1940—1970；百花齐放的联邦主义，1950—1970；假象式的联邦主义，1970—1980；自我奋斗式的联邦主义，1980年至今”^[34]。而也有美国学者将其发展演变分为三种形态，即双重联邦制（1789—1932）、协作联邦制（1933—1964）、新联邦制（1972—1988）。^[35]

在联邦主义宪政框架下，各级政府间关系可以分为两大部分：一是联邦政府与各成员政府之间的分权框架；二是各成员政府对其地方政府的治理模式。其中，联邦主义的运作主轴，在于全国性政府与各成员政府之间的互动。至于在各成员政府之内，其纵向关系更近似于单一制国家的中央政府与地方政府之间的关系。联邦主义视野下的政府间关系是一种静态的制度安排和设计，它解决了政府结构的制度安排问题，但同时也存在着明显的不足。一是过多关注于组织结构和法律制度，忽视了政治文化和心理因素对政府间关系的影响。政府间关系的有序运转不仅仅取决于组织的正式结构和法律制度，还决定于政府所拥有的组织文化和心理习惯。联邦主义作为关于联邦制的政治秩序和法律规则，其政府间关系的运行离不开政治文化和心理的影响，这是联邦主义所欠缺和忽视的。二是对地方自治机构及其在政府间关系中的地位重视不够。美国宪法第十条修正案规定：“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或人民保留之。”由此产生了一个模棱两可的问题，即什么权力保留“给人民”和什么权力保留“给各州”。州的立法主权至上原则——迪龙（Dillon）法则也就产生了：地方自治机构的设立及其权利都全部源自于州立法机构。迪龙法则使得19世纪晚期所谓的“强盗式财主”对城市的掠夺合法化，忽视了其在政府间关系中的地位。

因此，在基本内涵上，联邦主义与国内政府间关系存在着比较明显的区别，相对于国内政府间关系偏向动态运作的实践管理，联邦主义显然更强调宪政规范的法定权限划分。换言之，联邦主义旨在通过联邦宪法来规范联邦政府与成员政府之间的权限划分，以保障各成员单位宪法权限的完整性和自主性，而国内政府间关系则主张突破既有法令限制，通过动态的政府间管理互动来扩展各级政府的运作空间。不过，在概念使用上，国内政府间关系并非是要取代联邦主义，只是强调可以用国内政府间关系来扩大联邦主义所无法包含的各级政府间运作和互动关系。例如，国内政府间关系并不仅仅局限于联邦和各成员政府之间与各成员政府和地方政府之间的纵向关系，它超越了联邦主义的法制框架，在法定的组织层级和职责分工之外，运用政策手段不断拓宽政府政策的运作空间等。^[36]

2.中央与地方关系

相对于联邦制国家以联邦主义来论述全国性政府和各成员政府间之互动关系，单一制国家则通常以中央与地方关系来指称其纵向政府间运作框架。在单一制国家中，中央与地方关系成为国家结构形式在现实政治中的具体体现。从严格意义上讲，中央与地方关系应该是国家权力在国家政权结构中的纵向配置。不过，与联邦主义重视地方分权相比，中央与地方关系比较强调中央主导和层级节制。

单一制国家之所以用中央与地方关系来涵盖国内政府间纵向关系运作，其原因在于单一制国家的地方分权和自治，都是由中央政府所创设。与联邦制国家先有成员政府后在成员政府基础上建立全国性政府不同，单一制国家往往先有中央政府，然后再建构其地方政府体系。因此，单一制国家用中央与地方关系来描述垂直的政府层级节制，而联邦制国家则用联邦主义强调地方分权，单一制国家的中央政府对其纵向政府间关系运作比联邦制下的联邦政府更具有主导性。此外，单一制国家大多都有中央集权的历史背景，特别强调如何对地方政府有效进行行政控制或自治监督。^[37]然而，随着政治民主化和地方分权化理念的发展，中央政府主导的行政控制型运作模式日渐式微。以英国为例，“二战”后，中央与地方关系就不断发生变化。1979年，撒切尔夫人推动行政改革以来，中央干预地方的现象，有明显增加的趋势。而1997年布莱尔领导的工党政府上台后，则倡导“第三条道路”，力主地方政府角色必须再度转型，中央政府希望地方当局挺身应对挑战，共同合作建立一个现代化的英国。在具体操作上，布莱尔政府行政改革的重要措施是对威尔士、苏格兰和北爱尔兰实行地方自治，将地方行政权移交给新成立的地方议会和地方行政长官。布莱尔政府强调政府间实行权力分享而不是权力分割，强调地方政府的主要角色是治理地方而非执行中央政策，强调在中央与地方以及地方政府之间建立“伙伴关系”，而不是建立纵向的行政隶属关系。

与国内政府间关系相比，中央与地方关系主要侧重于政府体系内的纵向关系，而不包括水平的政府间横向关系。此外，中央与地方关系更强调中央政府的主导地位和层级节制，而国内政府间关系更强调政府间的互动和协作。

3.广域行政

不论是联邦主义还是中央与地方关系，都是聚焦于纵向的国内政府间关系问题。至于水平性的国内政府间关系，日本和台湾地区学者往往称为广域行政，其主要含义是跨越单一地方政府的行政事务的共同处理。^[38]具体而言，广域行政在概念上，可以细分为两个部分：一是广域问题，指的是此项问题超越现有行政区划下一个地方政府的管辖范围；二是政府间行政，指的是这种问题必须通过不同地方政府的互动和协作，才能获得解决。广域行政的相关课题主要包括河川流域的整治和水资源利用、都市生活圈的城乡互动、产业发展的规模经济等。至于广域行政的具体实践，可以有许多不同的运作模式。以日本为例，其《地方自治法》积极鼓励地方公共团体推行彼此间的各项合作关系，主要运作类型有四种：形成特别地方公共团体、合作组织协议会或行政联络会议、建立人事或设施性合作关系、设置广域市町村圈。^[39]

“广域行政”通常是指同一行政层级、两个以上地方自治团体之间的政府间合作关系，当然有时也可能跨越两个层级以上，成为多级政府彼此之间的互动关系。这种政府间互动需求，主要源于经济社会环境的变迁，导致既有行政区划设置无法有效地解决地方性和区域性发展问题。例如，长江、黄河、珠江等这样的跨省流域的有效治理，就必须通过协调中央政府与各省政府以及各省政府之间的关系来协同解决。而即使在一个省区范围之内，许多跨地区的公共性问题的有效治理，也是通过广域行政的运作来实施的。如在流域治理方面，2002年10月8—9日，广东省委、省政府在广州召开了全省综合整治珠江工作会议，要求各市党委、政府要把珠江综合整治纳入重要议事日程，要求珠江沿岸各地市、县、镇及区域之间，尤其是河流交界区域之间要互相支持和合作，齐心协力，整体推进珠江整治工作。^[40]在公共安全方面，2006年8月25日，深圳、东莞和惠州三地警方在深圳市公安局指挥中心共同签署了《深莞惠三市警务协作框架协议》，协议各方同意建立合作协调机制，包括：建立警务协作联席会议制度、设立三市公安局指挥中心（办公室）主任协调制度、建立各业务部门衔接落实制度，此举标志着深莞惠三市警务大协作框架正式建立并付诸实施。^[41]

此外，城市群发展中的公共事务治理，是各国广域行政的运作焦点，也是国内政府间关系的重要探讨课题之一。至于在城市群区域如何处理广域行政问题，各国所采用的方法各不相同。如美国学者在研究当代美国的城市群治理时，将其治理实践概括为巨人政府论、多中心治理与新区域主义。^[42]而台湾学者则将广域行政的运作模式分为五种：行政区划合并、上级政府执行、中心都市负责、各方共同处理、组织联盟机构。^[43]在当代中国的广域行政实践中，行政区划合并也经常被使用，但其涉及政治和行政等各个层面的复杂问题，可能会引发诸多纷争。

至于广域行政的课题，中央集权国家多采取上级政府执行或交由中心都市负责，地方分权国家则倾向于组织区域性联盟机构，让各个相关政府自由参与，共同合作解决。以美国为例，根据联邦政府的调查统计，每一个城市群平均有102个地方政府存在，包括市、县、镇、学区、特区等，这些地方政府分别拥有不同的权限，虽然彼此的辖区经常相互重叠，但是基于地方分权的政治传统，这些许许多多的地方政府类似于市场上的企业，各自通过合作与竞争，以此有效回应民众的需求。这种合作是通过地方政府间服务协定来实现的，包括政府间服务合同、联合服务协定和政府间服务转移三种形式。^[44]此外，在法国大区政府的体制变革中，配合国家政治、经济发展需求，从经济规划区、中间机关，逐渐发展成为第一级地方自治团体，则是另一种值得参考的广域行政运作模式。^[45]

与国内政府间关系相比，“广域行政”这一概念更多地是指一个国家内部的地方政府间横向关系，而一般不包含政府间纵向关系。因此，广域行政所研究的问题只是国内政府间关系的一个组成部分。

4.政府间管理

20世纪30年代提出的政府间关系概念，到了70年代后转而改称政府间管理（Intergovernmental Managment，IGM），这反映出政府间互动关系已经发展成为当代公共管理的重要课题。所谓“政府间管理”，是指期待通过非层级节制的网络行政，以协商谈判和化解冲突来达成特定政策目标。^[46]政府间管理有以下特征：第一，政府间管理是以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程，通常允许政府官员采取必要的手段，去推动各项具有建设性的工作。第二，政府间管理是了解和处理政府组织变迁的一种方法或工具，可以用来解释各级政府如何以及为何用特定的方式进行互动，并可提供采取有效策略行为的建议。组织结构理论认为，组织设计受周围环境、成员素质、科学技术、领导和管理方法等因素的影响。政府间管理下的政府组织，往往具有宽松和谐、变革创新、平等对话的文化氛围。第三，政府间管理强调联系、沟通和网络发展的重要性，这些途径是促使政府间计划得以顺利推展的正面因素。政府间管理主张政府组织从层级制向扁平化、网络化发展，使沟通变得更为快速、便捷，减少了行政成本，提高了行政效率。^[47]

20世纪70—80年代，美国政府间的关系发生重大变化，出现了政府、市场、社会共同来参与，以应对公共需求的政府间管理趋势。此外，90年代以来的各国政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是地方政府间伙伴关系的建立，这也是推动政府之间合作管理的重要原因。同时，风起云涌的全球治理运动，也进一步推动了政府间管理的产生和发展。政府间管理吸纳了治理理论的精华，例如主张政府组织由金字塔型向扁平化；淡化政府权威，由政府单边管理转向多边（政府、企业、公民、社会团体等）民主参与。政府间管理除了注重各级政府关系外，还重视公、私部门的协作，追求建立一种平等关系。因此，政府间管理是行政革新和政府再造的重要产物，它代表了一种复杂且互相依赖的管理过程。

政府间管理，一方面强调政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作；另一方面强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。其主要内容有：（1）协调性、依赖性的网络型结构。政府间管理克服了传统官僚体制的弊端，重新安排中央—州（省）—地方政府（市、县、乡镇）之间的关系。政府间管理突破金字塔型的层级限制，将整个行政组织体系视为网络状组织。各级政府都处于信息枢纽中，能便捷地获取平行或垂直的信息；可以根据公共服务内容和服务对象，采取灵活的组织形式；不同政府间的资源共享，实现资源配置优化；对重大或者突发事故协调控制，实行项目管理和危机联动管理。（2）公共产品和服务的多元化供给。政府间管理把民营企业、非营利性组织、公民个人也纳入管理的视野，主张公私部门的多元混合。（3）项目和管理功能上的府际间转移。政府间管理主张依据效率原则，把相关公共物品项目和管理功能进行府际间转移。生产公共物品或实施公共规制的技术本质是，不同的服务在不同的地区有不同的效率。劳动密集型服务如警察巡逻和教育，由小型到中型的组织承担最有效率；资本密集型服务如污水污物的收集、处理和排放，则通常是由服务于较大地区和人口的公共设施来承担才最有效率。因此，公共物品和公共服务的供给，应该考虑规模经济效益，采取更为灵活的组织形式。政府间管理还设立政府理事会（Council of Governments，COG）和地区规划理事会（Regional Planning Councils，RPC）等机构来处理公共物品的外部性。目前，发生在地缘层面的政府之间的合作越来越普遍。这种合作既可能是纵向的，也可能是横向的；既可能是正式的，也可能是非正式的。（4）多方协商的合作机制。政府间管理注重建立合作型的组织结构，主张政府的作用是协商和协调公民与各种社区团体的利益，营建共同的价值观；实现政府政策目标的机制是建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求；理想的组织结构是一种合作型结构，由内部和外部共同领导。这种合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与。（5）小社区、跨邻里的大都市地区治理结构。大都市中“巨型政府”在安排和提供很多公共服务上的“大而无效”以及居民对大城市改革的普遍质疑，说明“一个社区，一个政府”的治理模式是低效的。政府间管理认为，大都市中高度集中的政府通常不能及时地对市民的偏好、生活方式和其他城市问题作出及时反应，他们要求管理城市的政治单位应该足够小，以便“更方便城区里的政府官员充分了解不同公民团体的不同偏好，公共官员将尽可能贴近公民以使他们对不同邻里的生存条件给予不同的回应，政府官僚机构要尽可能小，以便于管理”^[48]。（6）目标导向、网际沟通的冲突解决方式。政府间管理抛弃了过去联邦主义和政府间关系处理冲突依靠上级政府权威、法律裁判的方式，而是突出了目标管理、网际沟通、价值愿景、多方参与、对话和协商的冲突解决、管理机制和手段；强调组织互动和网络关系，利用不同功能的专业网络解决问题的过程；围绕以目标结果为导向，强调评估、执行、监督、缩短等功能，实现问题的解决、协调及能力建构。

政府间管理的兴起，将打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义。政府间关系的主角是政府，包括水平关系和垂直关系的静态和动态互动关系，且在这关系网络中强调政府机关工作人员间的互动角色。政府间关系探究的重点是各级政府之间的交互活动、政府间决策过程及协调互动。与政府间关系相比较，政府间管理特别注重政策执行面的问题解决取向，更加依靠非层级节制的网络行政，以协商谈判和化解冲突，从而实现特定政策目标和完成治理任务。政府间关系注重政府体系内部的交流和对话，表现为互相之间的博弈和互动；政府间管理则是一种更为开放的思维，强调政府系统内和系统外的互动，以解决问题为导向，激励官员积极主动的合作。因此，可以将政府间管理看做是国内政府间关系的扩展和发展。