中国恐怖主义危机管理：应急处置与救援的关键阶段

恐怖分子总是躲在暗处，因此，无论国家力量多么强大，我们并不总是能成功阻止恐怖活动。一旦事件发生，政府就必须动员方方面面的力量进行全方位的应急处置和救援。应急处置和救援是整个恐怖主义危机管理过程的重要阶段，只有现场处置有力，救援迅速，有效控制事态的发展和蔓延，才能减少生命和财产损失。

在我国，有关的法律法规认定的恐怖袭击事件一般包括：

（1）利用生物战剂、化学毒剂进行大规模袭击或攻击生产、贮存、运输生化毒物设施、工具的；（2）利用核爆炸、核辐射进行袭击或攻击核设施、核材料装运工具的；（3）利用爆炸手段，袭击党政军首脑机关、警卫现场、城市标志性建筑物、公众聚集场所、国家重要基础设施、主要军事设施、民生设施、航空器的；（4）劫持航空器、轮船、火车等公共交通工具，造成严重危害后果的；（5）袭击、劫持警卫对象、国内外重要知名人士及大规模袭击、劫持平民，造成重大影响和危害的；（6）袭击外国驻华使领馆、国际组织驻华代表机构及其人员寓所等重要、敏感涉外场所的；（7）大规模攻击国家机关、军队或民用计算机信息系统，构成重大危害的；（8）其他大规模恐怖袭击事件。从上述恐怖袭击事件的种类来看，恐怖分子的袭击工具花样繁多，袭击方式类型多样，袭击对象地域广、范围大，这使得事件的处置工作难度大、危险性高，并且袭击事件一般会造成一定的人员伤亡和财产损失，这就要求危机管理指挥中心在第一时间内启动应急预案，为方便救援，应该给事件尽快定性，是传统恐怖袭击，超级型生、化、核恐怖袭击，还是新型的金融、网络恐怖袭击。救援人员出击迅速、处置有方、协调有力、多方支援是该阶段战胜危机的关键。

1．应急处置

“应急”是指“应付迫切的需要”，其狭义是指“政府采取特殊措施，监测预防、缓解和处置突发公共事件以及紧急状态，避免、减轻公众生命财产损害，维护和恢复正常经济社会秩序的全过程”，广义是指“自然人、组织、单位等社会和经济主体，采取特别紧急措施，避免生命财产受到突发公共事件损害的全过程。”⁽¹⁾因恐怖主义危机管理的最主要的主体是政府，因此本处取狭义之意。“处置”一有“处理”之意，二有“发落、惩治”之意。纵使有预防之策，可恐怖袭击总是防不胜防。我国《突发事件应对法》第四十八条规定，突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。“应急处置措施是一种暂时的强制性行政应急措施”，⁽²⁾为了顺利开展处置和救援工作，维护社会稳定，保护全体公民和社会整体利益，在应急处置的过程中，政府可能会采取限制公民权利的强制措施，但这种措施只是暂时的，当危机消除后，发布紧急措施的机关应当马上终止应急处置措施。

2．救援

“救援”即“援救”，是指“帮助以使其脱离困难或危险”。此处的救援对象不仅仅包含人，而且也应该包括物。传统恐怖袭击和超级恐怖袭击往往会造成大量人员伤亡和财产的损失，事件发生后，政府组织相关人员迅速展开有效的救援工作是减少伤亡和降低损失的关键。

危机的应急处置和救援是相互统一、相辅相成的关系，危机救援是危机处置的应有之义，处置必然包含救援，处置的目的也是为了减少人员的伤亡和财产损失，没有救援的处置是不符合人本性原则的，违反了现代政府危机管理的目的和初衷。

在恐怖主义危机的应急处置与救援中需要注意如下几个问题。第一，指挥有方。恐怖袭击发生后，应急指挥中心应迅速启动。由应急指挥中心根据事件发生的性质、事态发展的程度等方面的情况整合各相关部门的资源，迅速制订出行动方案。既突出指挥中心的权威性和统一性，也要突出各相关部门的灵活性，达到统一指挥和部门联动的整体一盘棋的效果。第二，反应迅速。恐怖袭击发生后，各相关部门要在应急指挥中心的领导下迅速展开救援工作。如疏散围观群众，搜寻营救，安排庇护点，医药、食品、日用品、交通工具的提供，安排伤者住入医疗机构，进行区域警戒，关闭领海、领空，消除社会恐慌心理等。各部门人员不仅要在第一时间内到达出事地点，而且要求救援的措施要及时、妥当，尽量减少人民生命和财产的损失。第三，协调有力。根据危机的紧急状态和程度，恐怖危机管理指挥中心必须在最短的时间内调配交通、通讯、公共工程、消防、情报、资源、医疗、高危材料、军事支持、志愿者等相关子系统的工作，明确各系统的职责和权限，避免条块分割，各自为政，争取做到分工明确、优势互补、权责一致、信息共享。(www.xing528.com)

1．时效性原则

应急处置和救援的各环节都要坚持效率原则，及时获取充分而准确的信息，在最短的时间内迅速向应急指挥中心、反恐怖工作协调小组报告，指挥人员果断进行决策，迅速启动应急预案，根据恐怖袭击事件的类型和现场实际情况，划分救援人员范围，快速调动警力和其他救援人员到达现场进行处置，防止事态扩大蔓延。应急处置和救援的各方人员在接到命令后，要听从现场指挥员的指挥，各司其职，各负其责，多方沟通，相互配合，协同作战，快速反应，迅速处置，最大程度地减少人员伤亡和财产损失，尽快恢复社会秩序，降低事件的危害和影响。救援的同时要迅速展开对恐怖分子的缉拿行动，防止其继续实施犯罪。

2．人本性原则

在危机的处置和救援中，要坚持以人为本的原则，要把保障公众健康和生命安全作为应急工作的首要任务，及时采取人员避险措施，这是政府进行危机处置工作的出发点和落脚点。在处置危机现场时，首先要抢救伤员，安排在场人员安全撤退，若事件涉及有毒生物、化学和核物质，还要把事发现场周围一定范围内的人员撤退到安全地点；此外要加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少恐怖袭击事件造成的人员伤亡和危害。

3．合法性原则

在处置恐怖事件时，政府必须依据有关法律和法规，正确恰当地履行自己的职责，维护公众的合法权益，使处置和救援工作规范化、制度化和法制化。首先，有关人民政府及其部门采取的应对恐怖事件的措施，应当与恐怖事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；其次，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施；再次，对公众权利与自由的限制，不应超出控制和消除袭击事件造成的危害所必要的限度，并应对公众的合法利益所造成的直接损失给予适当地补偿，合理把握非常措施的运用范围和实施力度，严格遵守法制性原则。

4．合作性原则

恐怖事件的复杂性和处置难度之大决定了在恐怖主义危机的处置和救援环节必须坚持合作性原则。组织者必须协调好相关的人力、物力和财力资源，坚持社会广泛参与的原则，充分调动全社会各方面的积极性，与相关组织、专家和普通民众进行密切的合作，共同解决和战胜危机。充分发挥专家信息研判、决策咨询、专业救援的作用，发挥各组织募集资金、物资，提供技术和服务的能力，提高公众自我防范、自救互救等能力。必要时还需加强与国际组织和其他国家的合作，以提高打击恐怖主义的效率。