科技政策研究-非线性特征分析

王卉珏,谢科范

(武汉理工大学管理学院,武汉 430070)

摘要:科技政策体系存在诸多非线性特征,例如振荡特征、折叠特征、多值响应特征、滞后特征和失灵特征。科技政策效果存在振荡性;科技政策发展会改变方向,体现折叠性;不同国情有不同的科技体制等现象展示了科技政策体系的多值响应特征;滞后现象普遍存在于科技政策的制定过程和执行过程;科技政策失灵存在诸多原因。

关键词:科技政策;非线性;特征

线性的特点是单一、均匀、不变,具有单一的方向、均匀的分布、不变的速度等。线性系统一切都随着初始条件的给定而给定,一个量的变化总引起其它量按照固定比例改变,一切都是确定的和可预见的。非线性恰好相反,具有多变的方向、非均匀的分布、可变的速度等,因而具有种种内在的不确定性和不可预料性。非线性系统的基本特点是不同量之间的变化不成比例关系,一个量的微小变化可能导致其它量的巨大甚至灾难性的变化,具备振荡特征、多值响应特性、折叠特征、滞后特征、失灵特征等。[1]科技政策体系具有明显的非线性特征[2]。

系统中的各种曲折、起伏、波浪运动等都是振荡特性。从宏观角度和微观角度分析,不同时期的科技政策效果不同,呈现振荡性。仅以我国四个不同时期的科技政策效果为例[3]。

第一时期即解放前,几乎谈不上科技政策效果。第二时期始于中华人民共和国的成立,党和政府制定第一个全国科技规划,提出“百花齐放、百家争鸣”的方针,健全国家科学体系等。第三时期即文革时期,科技政策被严重扭曲,严重摧残和破坏了我国正在蓬勃发展中的科技事业。此时期鼓吹用突出政治来坚持科学研究的“正确方向”,批判所谓的“资产阶级反动学术权威”及“反动”学术观点等。第四时期始于1978年,党中央召开了全国科学大会,我国迎来了科技政策发展的春天。

* 收稿日期:2004—02—20 
基金项目:湖北省科技厅资助项目(2001AA402B04) 
作者简介:王卉珏(1975—),女,湖北黄冈人,华中科技大学人文学院讲师,在职博士研究生,主要研究方向为科技政策;谢科范(1964—),男,武汉理工大学教授,博士生导师。

上述每一个具体时期在更微观的层次亦存在振荡性。如第二时期,虽然总体上科技政策效果良好, 1956至1965年更被称为我国科技发展的“第一个黄金时期”,但也是低谷期和高峰期并存。1956年,党提出了“向科学进军”的口号,制定了一系列务实、宽容的科技方针政策。其间,科技发展规划基本提前5年完成,“双百”方针促进了科技界的繁荣。但其后,“反右派”运动骤起,广大科技人员噤若寒蝉,一度使“双百”方针在科技界的贯彻受到极大干扰和损害。钱伟长等一批有成就的科学家联名发表的《对于有关我国科学体制问题的几点意见》被认为是“一篇彻头彻尾的反党反人民反社会主义的科学纲领。”1958年初开始了“科技大跃进”。在跃进口号的号召下,一味追求速度、时间,使科技工作也出现了浮夸风。幸而随后党和政府又进行了科技调整,端正并健全了党的科技政策,取得了显著科技成就。

多值响应特征为一因多果的非线性现象。在同一输入作用下,系统以不同的输出响应。科技政策体系的多值响应特征表现在很多方面。执行同一政策,会出现诸多不同执行结果;技术创新是很多国家目前关注的重点,但在不同国家,有不同的技术创新政策,有不同的高技术产业发展政策;针对不同国情,各国有不同的科技体制等。

美国科技体制是分散型的,主要由四部分组成。其一是全国科学基金会,以协调和促进基础科学研究为主要目标;其二是白宫科学技术机构,以协调科学技术政策及决定科学技术投资分配为主要职能;其三是国会科学技术决策机构;其四是私营部门的科学技术促进与协调机构,他们的研究报告及咨询意见对美国的科学技术决策起着重要作用。美国科技体制的最突出特点是多元化。科技决策管理机构分散在政府国会的一些部门、机构里,科研机构更是散布在政府部门、私人企业、大学和非营利性组织中。

日本的科技体制不同于美国的分散型,而是集中协调型。科学技术会议是日本政府在科技方面的最高决策机构,科学技术会议以回答总理大臣咨询的方式提出关于科学技术发展的方针、政策、资源分配和长远规划等,具有很高的权威性。科学技术厅是该委员会的常设办公机构,领导相应的研究开发工作。通产省主管工业和贸易,负责制定产业政策和技术开发政策。因此日本的科技体制有两个突出的特点:由中央政府集中协调,科学技术决策大权主要集中于少数几个部会;具有完善的科学技术咨询体制,学术界以及私营部门在科学技术发展方面的意见主要是通过参与各种科学技术咨询机构表达出来。

一个连续的过程在某处突然改变方向,甚至发生180°大转弯,这是系统的折叠性。科技政策体系的折叠特性表现在科技政策的发展方向不唯一,会发生变化。

地方高新技术产业政策发展方向经历的变化之一是从优惠政策为主转向以制度建设和优惠政策相结合,加快制度建设步伐。[4]转变原因主要是由于各地竞相出台更为优惠的高新技术产业政策,一度呈现“优惠政策大比拼”,使各地优惠政策空间不大,投资环境中制度因素越来越重要。北京市1999年组建中关村科技园区后,从过去的注重优惠政策逐步转向制度建设和机制转换,在转变政府职能和制度创新方面下功夫。首先是制定地方性法规,实现制度创新。2001年颁布实施《中关村科技园区条例》,通过立法形式把园区行政体制改革试点固定下来。其次是改进科技园区管理体制,加强统一规划和管理。第三是从提高效率入手,简化和规范办事程序,转变政府职能,规范政府行为,依法行政。第四是改革工商登记注册制度,简化审批事项,改进审批程序,鼓励创业。第五是清理和减少行政性收费,降低企业经营成本。第六是着手建立信用体系。第七是进行高新技术企业产权激励试点,进一步推进以智力要素参与分配为基础的产权制度改革。如《中关村科技园区条例》中明确不再限制高新技术企业中科技成果作价出资比例。第八是逐步建立创新服务体系。

1988年,撒切尔夫人取消政府对“靠近市场”的R&D资助,并要求私营企业每年公布其R&D资金。梅杰上台后,又取消了撒切尔夫人的这一决定,以调整投资结构,加速科技成果的转化。

科技政策的制定过程和执行过程都普遍存在滞后现象,这是科技政策主体必须努力消除的非线性特征。因为科学技术领域具有独特性,发展日新月异,滞后现象往往会造成严重后果。科技政策应具备指导性和预见性,不应在科技发展中出现问题后才匆匆忙忙制定相应科技政策。但实际情况中常常出现“纠偏”、“救急”的科技政策,其效果无法与具有预见性的科技政策相比。科技政策执行过程中普遍存在“左顾右盼、等待观望”的情况,希望从其它地方的执行情况吸取“经验”,获得“后发优势”,这样做的结果往往是与最佳科技政策执行时间失之交臂。

二十世纪70年代,德国联邦政府在信息技术上的政策失误,造成了其计算机、半导体等高技术落后于日本、美国的局面。1982年10月,科尔政府提出加强产业国际竞争力、向尖端技术挑战、追赶美国和日本的目标。90年代以来,德国又先后出台了一系列高技术计划,使其高技术和相应产业得到发展,走出低谷。但是,上述一系列科技政策毕竟是滞后的。1995年联邦教育科学技术部发表的《德国技术能力》报告认为,德国仍然是一个以传统技术为主的国家,而不是高技术强国。这在德国朝野内外引起强烈反响。

系统中有输入而无输出的现象称为失灵。科技政策失灵是指国家和政府所制定的科技政策发挥不了应有的作用,进而不能将国家或政府的意向、方针、策略和限制有效执行的情况。科技政策失灵现象分为两种情况,其一是严重失灵,科技政策高度失效;其二是一般失灵,科技政策在某种程度上失效。严重失灵主要发生在非常时期和非常状态。我国的《1963—1972年全国科学技术发展规划》在1966年以前执行得很好,但“文革”开始后,10年动乱期间,多数科技项目被迫停止执行。由于严重失灵发生的情况比较少,这里重点讨论一般失灵的原因。

科技政策失灵的原因可分为科技政策自身原因和外部环境原因。如下表所示。

表1 科技政策失灵原因(www.xing528.com)

美国二十世纪70年代曾力图攻克癌症,这是典型的目标无可达性。

科技与经济的关系缺乏协调可分为两种情况。一种是重视科技实力的保持和提升,却忽视了充分发挥科技促进经济发展的功能。英国在此方面的表现比较明显。英国政府首席科学顾问罗伯特.梅1998年7月在一份报告中称“英国拥有世界1%的人口,作出了世界5.5%的科技努力,贡献了8%的科学出版物,取得了9.1%的世界科技引文。”1953年至1993年间全世界诞生的发明和革新性成果中,英国占25%,仅次于美国而居世界第二位。但英国的经济并没有从其卓越的科研中获得应有的收益。1993年5月26日,英国政府发表了题为《实现我们的潜能:科学、工程和技术战略》的白皮书,以期彻底改变撒切尔首相80年代初指出的那种“英国创造发明,日本、西德利用受益”的状况。[5]另一种情况是过于重视短期经济效益,忽视了基础研究及科技实力的提升。

威廉.N.邓恩认为政策行为所带来的后果永远无法完全预知,因此在政策行为开始之后进行跟踪监测至关重要。科技政策是通过行政措施来贯彻执行的,不象法律那样具有强制性。又常常由于宣传力度不够导致对执行科技政策缺乏足够认识。因此科技政策的执行力度不够及缺乏监测是科技政策失灵的主要原因之一。今后要把成熟的、行之有效的科技政策及时立法,保证国家科技政策的贯彻执行。加强监测也可及时反馈科技政策的执行信息,适时修改、补充科技政策。特别是在当今科技进步周期缩短的时代,这一点非常有意义。

截止1988年我国制定了14项国家级技术政策,其中大部分得以贯彻,个别条款则未具体实施。主要原因之一是缺少配套政策。如建材工业提出的以空心砖代替实心砖的政策。空心砖是工业废渣制成,既能保持耕地,减少环境污染,又有良好的保温性。但空心砖要实行工业化生产,而实心砖手工即可。因此多数地区只顾眼前利益而不愿执行此项政策。若辅以税收政策,规定使用实心砖上税,而空心砖则可免税,执行情况便会改观。因此在制定科技政策时,应会同财政、税务等部门制定配套政策,保证科技政策的顺利执行。

参考文献:

〔1〕苗东升.系统科学精要〔M〕.北京:中国人民大学出版社,1998

〔2〕傅广宛.非线性视角中的公共政策执行过程〔J〕.CPA中国行政管理,2003(5)

〔3〕崔禄春.建国以来中国共产党科技政策研究〔M〕.北京:华夏出版社,2002

〔4〕吕薇.高新技术产业政策与实践〔M〕.北京:中国发展出版社,2003

〔5〕傅德棣.国外高技术及其产业发展态势〔M〕.北京:地震出版社,2000

中图分类号:F204

文献标识码:A

文章编号:1004-115X(2004)04-0049-03

The Analysis of non linear features in S&T policy system

WANG Hui-jue,Xie kefan
(Management school ofWuhan University of technology,Wuhan 430070)

Abstract:This paper analyses nonlinear features in S&T policy system,such as vibration,folding,one input causes many outputs,delay,and be out of order.S&T policy effecthas the featureof vibration.S&T policy willchange developmentorientation and show folding feature.Many phenomena such as different countries have different S&T system exhibits the feature of“one input causes many outputs”.Delay phenomenon exists in the course of S&Tpolicy formu lation and imp lementation.At last this paper discusses why S&T policy doesn't w ork p roperly.

Key words:S&T policy;nonlinear;feature