中国可持续发展进程及农业理论技术

中国政府把可持续发展既看作挑战，更看作机遇，因此十分重视可持续发展战略的研究和实施。从20世纪80年代末以来，中国开始探索建立可持续发展战略。中国的可持续发展战略是建立在两个基础上的，一是转变传统的经济增长方式，二是深化和扩展环境保护战略，并在此基础上建立起真正把环境保护纳入经济和社会发展中的国家和地区战略。

1992年，中国国务院总理李鹏应邀出席了联合国环境与发展大会首脑会议，发表了重要讲话，进行了广泛的高层次接触。国务委员宋健率中国代表团参加了部长级会议，并作了重要发言。签署了《气候变化框架公约》和《保护生物多样性公约》两个公约，并庄严承诺中国将认真履行会议通过的文件。《中国21世纪议程》初步提出了中国可持续发展的目标和模式，但在实际经济和社会发展过程中确立起可持续发展，仍然是一个长期过程。江泽民总书记在党的十四届五中全会、十五大和第四次全国环境保护会议的报告中，多次强调在现代化建设中必须把实施可持续发展作为一项重大战略。十六大把实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调写入了党领导人民建设中国特色社会主义必须持续的基本经验，强调实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。中国政府在推进可持续发展方面主要的工作有：

1．政策与方案的制定

联合国环发大会之后，中国在世界银行和联合国开发署、环境署的支持下，组织各方面专家先后完成了多项重大研究和若干实施方案。《中国环境与发展十大对策》是上述方案中的一个，其第一条就是“实施可持续发展战略”。1994年3月，国务院批准的《中国21世纪议程》是全球第一部国家级的“21世纪议程”，它把可持续发展原则贯穿到各个领域。

《中国21世纪议程》的主要内容包括可持续发展总体战略、社会可持续发展、经济可持续发展、资源可持续发展四大部分。《中国21世纪议程》重点突出，具有较强的操作性，把经济、社会、资源环境视为密不可分的整体，提出了可持续发展战略、政策和行动措施。其主题词为“发展”，体现了新的发展观。《中国21世纪议程》将解决好人口与发展的关系作为战略重点，提出了要继续实行计划生育，在控制人口数量的同时，提高人口素质，改善人口质量，扩大就业容量。突出地表述了中国保护资源与环境战略，注意到了中国国家的环境与发展战略与全球环境与发展战略的协调，从机制、立法、教育、科技和公众参与等诸方面提出了能力建设的重大举措，并明确提出要为中国可持续发展的国际合作创造适宜契机与良好环境。

根据《中国21世纪议程》和国家的总体安排，各行业、各地方政府也纷纷行动起来。国家林业部、水利部、劳动部、环保局、海洋局等部门分别制定了行业21世纪议程或行动计划，24个省、自治区、直辖市成立了21世纪行动小组，北京、上海、辽宁、广东、四川、吉林、黑龙江等省市制定了省级21世纪议程，一些地级市也制定了21世纪议程行动进度。为积极贯彻可持续发展战略，各地纷纷建立可持续发展试验区，探索可持续发展的途径和经验。

国家可持续发展实验区建设工作始于1986年，一直以来，实验区工作依靠体制机制创新和科技引导，积极探索符合当地实际的经济、社会和资源环境相协调发展的可持续发展道路和模式，取得了显著成效。

1997年11月，原国家计委、国家科委联合发文（计国地［1997］2247号），决定在北京、湖北、贵州、上海、河北、山西、江西、四川及大连、哈尔滨、广州、常州、本溪、南阳、铜川、池州共16个地区开展《中国21世纪议程》地方试点工作。目的在于通过试点，积累经验、推动全国实施《中国21世纪议程》工作的开展。试点工作的主要内容包括：将《中国21世纪议程》的基本思想和内容纳入各地区国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划，纳入政府决策和管理体系的工作；加强地方各部门协调，加强宣传、教育和培训等方面的可持续发展能力建设，支持公众参与，提高全民可持续发展意识；探索促进区域可持续发展的政策法规体系建设；建立和完善相关的法律、法规和制度；加强国际合作，争取国际援助，广泛利用外资。

2013年4月，科技部批准成立山西省朔州市朔城区、阳泉市盂县，内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区、赤峰市克什克腾旗，辽宁省营口市大石桥市，吉林省长春市九台市，江苏省盐城市、南通市海门市、连云港市东海县，浙江省杭州市上城区，江西省吉安市泰和县，山东省潍坊高新技术产业开发区、临沂市沂水县、青岛市黄岛区（青岛市黄岛经济技术开发区），河南省鹤壁市、濮阳市清丰县，湖北省襄阳市、黄冈市英山县，湖南省郴州市永兴县、湘潭市湘乡市，海南省澄迈县，重庆市梁平县，贵州省遵义市红花岗区，甘肃省天水市秦州区，新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市等25个实验区为2013年度国家可持续发展实验区（国科发社［2013］407号）。目前，已建成国家级实验区156个，其中建设期满完成验收的43个，正在规划建设中的113个。

表1-2　20世纪末有关中国环境保护与可持续发展的政策、方案和计划

续表

为推进环境保护工作，国家环保总局早在20世纪90年代末就推出了两项重大举措。一是《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，国家对环境危害大的12种污染物实行排放总量控制，使其排放总量控制在“八五”末的水平，总体上不能突破。同时重点进行了“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）、“两区”（酸雨控制区和二氧化硫控制区）、“一市”（北京市）、“一海”（渤海）的污染控制工作。根据《淮河流域水污染防治暂行条例》的规定，沿淮四省统一行动，关闭严重污染又不值得治理的土法小造纸厂 1 111家；1996年9月，根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》，全国取缔和关停15类严重污染的“土”、“小”企业，达到应取缔和关停企业的65%。“九五”期间，全国共取缔、关停60 725个企业，达到应取缔和关停企业的85%。这两大战役和经常性的检查，表明关停污染小企业符合经济增长方式转变和产业结构调整的要求，深得人心，同时也再次显示了国务院的权威性和实施可持续发展战略的决心。二是《中国跨世纪绿色工程规划》，该项目完成后，七大流域每天将新增城市集中式污水处理能力1 799万t，酸雨控制区以及重点城市大气污染控制区的烟道气脱硫能力将会得到明显加强，每年可增加城市生活垃圾无害化处理量1 600万t，工业固体废物综合利用量和处置量4 000万t，建设示范县（市）100个，生态示范区推广面积在1 500万hm2以上，乡镇企业污染治理示范点50个，新增自然保护区面积2 000万hm2以上，绿化造林33.3万hm2，治理沙化土地17.3万hm2，复垦土地和恢复植被7.3万hm2。

2011年12月15日，国务院以国发42号文印发了《国家环境保护“十二五”规划》，分别对环境形势，指导思想、基本原则和主要目标，推进主要污染物减排，切实解决突出环境问题，加强重点领域环境风险防控，完善环境保护基本公共服务体系，实施重大环保工程，完善政策措施，加强组织领导和评估考核等九个方面进行了说明。并进一步提出主要目标：到2015年，主要污染物排放总量显著减少；城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高；重金属污染得到有效控制，持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等污染防治成效明显；城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升；生态环境恶化趋势得到扭转；核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高；环境监管体系得到健全。

2013年1月23日，国务院办公厅以国办发［2013］7号印发了《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，提出到2015年全面摸清我国土壤环境状况，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地土壤环境保护制度，初步遏制土壤污染上升势头，确保全国耕地土壤环境质量调查点位达标率不低于80%；建立土壤环境质量定期调查和例行监测制度，基本建成土壤环境质量监测网，对全国60%的耕地和服务人口50万以上的集中式饮用水水源地土壤环境开展例行监测；全面提升土壤环境综合监管能力，初步控制被污染土地开发利用的环境风险，有序推进典型地区土壤污染治理与修复试点示范，逐步建立土壤环境保护政策、法规和标准体系。力争到2020年建成国家土壤环境保护体系，使全国土壤环境质量得到明显改善。(www.xing528.com)

2．增加投入

1994年，国务院要求认真实施《中国21世纪议程》，并以此作为制定我国国民经济与社会发展计划的一个重要指导性文件。1996年3月5日八届人大四次会议审议通过了《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确提出要实行经济体制和经济增长方式两个根本转变，把科教兴国和可持续发展作为两项基本战略，并提出：“到2000年，力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势基本得到控制，部分城市和地区的环境质量有所改善。到2010年，基本改变生态环境恶化的状况，城市环境有明显的改善。”继2000年实施退耕还林还草的生态建设政策之后，2002年又实施了退牧还草工程，2006年的中央1号文件提出了继续做好退牧还草工程。

在《中国21世纪议程》和《中国环境与发展十大对策》等政府性文件中，明确提出推进经济手段在管理环境和自然资源，以及促进可持续发展方面的应用。例如，“将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法”；“有效地利用经济手段和其他面向市场的方法来促进可持续发展”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求：加快建立治污筹资机制和恢复生态环境的经济补偿制度；按照征收排污费要高于治理成本的原则，将提高排污收费标准，引导企业实行清洁生产；制定限制含铅汽油、氯氟烃等物品的生产、进口和使用的经济政策；对退耕、退牧工程予以补贴；实行造林、育林等生态建设优惠贷款政策等。“十五”期间，中央财政安排环境保护资金1 119亿元人民币，其中，国债资金安排1 083亿元人民币，主要用于京津风沙源治理，天然林保护工程，退耕还林（草）工程，三峡库区及其上游地区水污染治理，“三河三湖”污染治理，污水、垃圾产业化及中水回用工程等。1998年以来，国家把环境基础设施建设作为国债投资的重点，带动了大量社会资金投入环保。1996—2004年，中国环境污染治理投入达到9 522.7亿元人民币，占同期GDP的1.0%。2006年，环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算。加强排污费征收和管理，排污费的征收使用严格实行“收支两条线”管理，排污费收入专项用于环境污染防治。扩大二氧化硫排污费征收范围，即对所有排放二氧化硫的企、事业单位和个体经营者均征收二氧化硫排污费，并提高二氧化硫排污费标准，由每公斤二氧化硫0.2元人民币提高到0.63元人民币。实行城市污水、垃圾、危险废物处理收费政策，引导社会资金以多种方式投入环保设施建设和运营，积极推动污染治理市场化、产业化进程。建立并推行城市污水、垃圾处理特许经营制度。一些地方对已有污水处理厂和垃圾处理等政府建设设施，通过招投标，以合同方式交给企业运营，加强了政府监管，提高了环保资金投入的效益。

3．加强法制

将可持续发展的原则纳入法制，加强立法和执法，发挥法制在可持续发展中的作用。近十几年来，我国逐步加强了与可持续发展有关的立法工作，已经相继颁布了《环境保护法》等6部环境方面的法律和9部与环境相关的自然资源方面的法律，发布了20多项行政法规和370项环境标准，省级政府也颁布了600多项环境法规，已初步形成了环境与资源保护的法律体系框架，并通过环境执法取得了明显的效果。

从1994年开始，全国人大主持制定、修订了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《噪声污染防治法》、《关于惩治污染和破坏环境犯罪的决定》等法规、条例，这对于完善我国的环境法律体系，促进污染防治，实现可持续发展将起到巨大的推动作用。1994年9月国务院通过了《自然保护区条例》，1995年8月发布实施《淮河水污染防治暂行条例》。1998年，中国政府颁布实施《建设项目环境保护管理条例》，明确提出环境影响评价制度，以及建设项目环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。2003年开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，将环境影响评价制度从建设项目扩展到各类开发建设规划。国家实行环境影响评价工程师职业资格制度，建立了由专业技术人员组成的评估队伍。全国共有146万多个建设项目执行了环境影响评价制度，63万多个新建项目执行了“三同时”制度，“环评”执行率和“三同时”执行率分别达到99.3%和96.4%，“三同时”合格率达到95.7%。1996年以来，全国建设项目投资总额为269 980亿元人民币，环保投资总额达12 306亿元人民币，并呈逐年上升趋势。通过执行环境影响评价制度，工业类项目实现了“增产不增污”或“增产减污”；涉及重要环境敏感问题生态类项目，通过调整选址、选线和工程方案等，有效避免了新的生态破坏。2005年，公开叫停30个总投资额达1 179.4亿元人民币的违法建设项目。2006年2月，对10个投资约290亿元人民币的违反“三同时”制度的建设项目进行了查处。国家环保部门将内蒙古、新疆、广西及大连市、武汉市等五个行政区，铁路和石油化工行业，以及宁夏宁东煤炭化工基地规划和上海市城市轨道交通网络规划列为首批规划环境影响评价试点；完成了《全国林纸一体化工程建设专项规划》环境影响评价工作；开展了塔里木河流域、澜沧江中下游、四川大渡河、雅砻江上游、沅水流域等流域开发利用规划的环境影响评价。其中，怒江流域水电开发规划环境影响评价比较了不同梯级开发方案在开发布局、规模、方式和开发时序等方面的环境影响程度，为该规划的实施提出了预防和减缓环境影响的措施；大渡河流域水电梯级开发规划的环境影响评价充分考虑了环境与发展协调性，提出了流域资源开发环境保护整体性安排，减少梯度淹没39 km，减少耕地淹没1 867 hm2，减少淹没县城2座，减少移民人口8.5万人。国家积极推动水电建设的有序发展，将能源发展战略和电力发展方针由积极开发水电调整为在保护生态基础上有序开发水电。

建立可再生能源费用分摊机制。可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，国家投资或补贴建设的公共可再生能源独立电力系统运行维护费用高于当地省级电网平均销售电价的部分，以及可再生能源发电项目接网费用等，通过向电力用户征收电价附加的方式解决。分批调低和取消钢铁、电解铝、铁合金等产品的出口退税政策。制定有利于汽车产业升级、减轻汽车污染的税收政策，对提前达到低污染排放标准的汽车生产企业减征30%的消费税。对再生资源回收及资源综合利用，生产环保产业设备的企业，利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，给予减免税收的优惠政策。严格执行耕地占用税政策，合理利用土地资源，加强土地管理，保护农用耕地。陆续提高煤炭、原油、天然气等矿产品的资源税税额标准，进一步保护矿产资源，促进资源的合理开发利用。

4．鼓励公众参与

近几年来，党和国家领导人分别在不同场合强调必须重视可持续发展战略的实施，走可持续发展的道路。可持续发展战略和科教兴国战略已经成为我国社会主义现代化建设两大基本战略。1999年3月5日，朱镕基总理在第九届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告共分十个部分，其中第七部分的标题就是《实施科教兴国战略和可持续发展战略》，该报告强调：“进一步实施可持续发展战略。要以对人民、对子孙后代高度负责的精神，保护资源和生态环境。加强对资源的规划和管理，克服靠浪费资源求发展的短期行为，合理利用和保护资源，切实提高资源综合利用水平。要强化全民族的环境保护意识，继续增加环境保护投入，加强对重点城市、区域、流域、海域的污染治理。鼓励清洁生产，对污染物排放超标的企业要限期整顿，达不到要求的必须关闭。”由此可以看出，可持续发展在我国已经被提到了相当高的高度。

各级政府通过广播、电视、报纸、刊物等媒体，全面宣传可持续思想，提高公众的可持续发展意识。自1993年9月开始，全国人大环境与资源委员会、中宣部、广电部、国家环保总局等15个部门联合开展“中华环保世纪行”活动，通过新闻媒介，使公众参与和舆论监督。通过3年多的活动，全国有约750家新闻媒体、1 500多名记者参加采访报道活动，发表新闻稿件11 500余篇。这一活动褒扬了保护环境、治理污染、维护生态平衡、珍惜自然资源的正面典型，促进了一批环境问题的解决，提高了各级领导和广大群众的环境意识和参与意识，对促进《中国21世纪议程》的实施发挥了重要作用。

为了更好地鼓励公众参与环境保护工作，1995年6月5日在北京举行了“中国全球500佳”论坛，进一步交流和传播经验。1995年，国家环保局和铁道部举办了历时1个月的“清除铁路沿线白色垃圾”活动，前后有950多万人参加。2006年2月，国家环保部门颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，详细规定公众参与环境影响评价的范围、程序、组织形式等内容。民间组织和环保志愿者是环境保护公众参与的重要力量，据不完全统计，中国目前有非政府环保组织2 000余家。同时，我国已经有270多所高等院校设置了环境保护院、系、学科。全国许多中小学开展了环境教育和创建“绿色学校”的活动，在广大农村组织了跨世纪青年农民培训工程和“绿色证书工程”。

5．积极参与国际合作

中国重视环境保护领域里的国际合作，积极参与联合国等国际组织开展的环境事务。多年来，中国派高级代表团参与联合国可持续发展委员会历次会议、可持续发展世界首脑会议及其系列筹备活动。2002年9月8—13日，第2届国际可持续农业会议在北京召开，来自17个国家的近200名代表参加了会议，并发表了《北京宣言》。2002年11月19—26日，来自亚太经合组织的8个成员经济体在北京召开了可持续农业研讨和技术培训会议。这些都表明了我国在可持续发展中的积极态度。中国与联合国环境规划署在荒漠化防治、生物多样性保护、臭氧层保护、清洁生产、循环经济、环境教育和培训、长江中上游洪水防治、区域海行动计划和防止陆源污染，保护海洋全球行动计划等领域开展了卓有成效的合作。中国与联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际组织建立了有效的合作模式。中国积极参与亚太经合组织框架下的各项环境保护和可持续发展活动，出席历次亚太经合组织环境部长会议。中国在环境保护领域的努力得到国际社会的承认和赞誉。联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金先后将“联合国环境规划署笹川环境奖”、“绿色环境特别奖”、“全球环境领导奖”授予中国环保部门负责人，联合国环境规划署还将“地球卫士奖”授予中华青年联合会负责人。截至2005年底，中国共有22个单位和6名个人被联合国环境规划署授予“全球500佳”称号。中国参加了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《生物多样性公约》、《生物多样性公约〈卡塔赫纳生物安全议定书〉》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，并积极履行这些条约规定的义务。

中国政府编写了《中华人民共和国可持续发展国家报告》，编制了《中国21世纪可持续发展行动纲要》，确定了21世纪初中国可持续发展的重点领域和行动计划。中国政府批准了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质的国家方案》，相继颁布了100多项有关保护臭氧层的政策和措施，建立了消耗臭氧层物质替代品和其他环保相关产品的开发和生产基地，顺利完成了《蒙特利尔议定书》规定的阶段性削减指标。据世界银行估计，中国淘汰消耗臭氧层物质占所有发展中国家淘汰总量的50%。中国政府在北京举办了《保护臭氧层维也纳公约》缔约方大会第五次会议和《蒙特利尔议定书》缔约方大会第十一次会议，通过了《北京宣言》和《北京修正案》。中国加强和推动与周边国家或相关地区的合作，积极参与区域合作机制化建设。建立中日韩三国环境部长会议机制，定期进行政策交流，讨论共同关心的环境问题。大湄公河次区域环境合作机制开始启动，并于2005年成功举办第一届大湄公河次区域环境部长会议，提出了次区域生物多样性保护走廊计划等合作项目。东盟与中国（10＋1）和东盟与中、日、韩（10＋3）机制下的环境合作开始起步。在中国政府的倡议下，2002年召开了第一届亚欧环境部长会议，通过了《亚欧环境部长会议主席声明》，就开展亚欧环境合作的基础、潜力及合作原则等方面达成基本共识，确定了亚欧环境合作的关键领域和重点。近年来，建立了中欧环境政策部长级对话机制和中欧环境联络员会议机制，并于2006年2月召开了中国—阿拉伯国家首次环境合作会议。中国积极开展环境保护领域的双边合作，先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。在环境政策法规、污染防治、生物多样性保护、气候变化、可持续生产与消费、能力建设、示范工程、环境技术和环保产业等方面广泛进行交流与合作，取得一批重要成果。中国还与欧盟及日本、德国、加拿大等13个国家和国际组织在双边无偿援助项下开展了多项环保领域的合作。中国积极开展与发展中国家的环境合作与交流。为配合中非合作论坛的后续行动，中国举办“面向非洲的中国环保”主题活动，推动中非在环保领域的交流与合作。2005年中国与联合国环境规划署共同举办了中非环保合作会议。中国政府还举办了“非洲国家水污染和水资源管理研修班”，帮助非洲国家开展环境培训。

综上所述，在中国，实施可持续发展战略已经引起社会各界的高度重视，并且制定了具体行动方案。保护全球环境，已经成为人类社会的共识。作为一个负责任的发展中大国，解决好环境问题，符合中国发展目标，是13亿中国人民的福祉所在，也是人类共同利益的重要体现。中国政府和人民将与世界各国政府和人民一道，共同保护美丽的地球家园。然而，发展中我们仍然面临许多新的课题，如：如何计算环境污染和生态破坏的损失；如何在不同城市或地区建立可持续发展示范区；如何对国民生产总值增长率进行自然资源损耗的扣除；如何逐步取消不利于可持续发展的各种财政补贴，理顺价格体系；如何在各级水平上建立起可持续发展的综合决策机制；如何进一步发动公众参与；如何建立可持续消费和生产模式等，都有待继续深入研究。因此，实施可持续发展战略，任重道远，需要全社会的不懈努力。