中国城市规划历程：全面停滞与长期变革

（1）配合三线建设下的反城市建设思潮

1964年8月，中央为备战提出了“靠山、分散、进洞”三线建设方针，将沿海一些重要企业搬往内地，以国防工业和重工业为重点，在广阔的西南、西北地区进行大规模工业建设。除了国家的“大三线”外，省、市、自治区也要各自搞“小三线”。在大小三线同时建设的过程中，“不建集中的城市”、建设简易的“干打垒”房屋对全国城市都产生了影响，普遍形成“不建城”的反城市建设思潮。由于一切从战备出发，工厂统统被安排在山沟和山洞里，不但厂区布局分散零落，甚至同厂的不同车间也要单独布置，这股“不要城市、不要规划”、无视规划合理布局的极度分散建设主义，一直持续到了1978年。在1966到1971年三线建设的高峰时期，不建城市的指导思想又进一步有了补充，大庆建设模式得到了高度推崇——新厂建设需要消除工厂特征，实行厂社结合，城市向农村看齐，消灭城乡差别（图2－35至图2－38）。

图2－35　攀枝花的三线建设

图2－36　三线建设中的山区工厂

图2－37　全国三线地区的范围

由于采取“将工厂分散于山区、秘密建设”的方针，许多工业项目被设于远离市区的地方，在落后山区形成了城市“飞地”。跟随工业项目落脚的国家投资很难再为城市自身的建设带来利益，因此三线建设的十几年也造成了城市建设资本的匮乏、生活设施建设的严重不足。例如，1966—1967年中央政府向贵州投资了87.73亿元，是以前16年间投资总额的1.2倍，但贵阳市的社会资本始终没得到改善，并未建成现代化城市，反而在基础建设上留下许多欠账[60]。总结来看，这一阶段国家一方面极力限制城市发展规模，一方面又忽视城市功能的完整架构，所以城市规划发挥的作用也非常有限。在强调工业布局“村落化”、“城市乡村化”，走“非城市化”的道路过程中，大多数城镇都存在规模太小、服务能力差的问题，留下了严重的后患。当时攀枝花是“三线建设”中唯一进行了规划的城市，规划的重点当然在于工业的布局，最终根据资源分布生产协作关系和用地条件，采取小城镇群的分散布局形式（图2－39），城市的远期规模仅为12万人。

图2－38　大庆“红卫星”工农村总图

图2－39　攀枝花市规划示意图(www.xing528.com)

（2）“文革大革命”期间规划全面停滞与后期缓慢启动

1966年开始的十年“文化大革命”，使全国经历了一场政治运动与社会变迁的浩劫，城市建设被迫停滞，城市规划也陷入了全面中断的状态。城市规划沦为政治斗争的牺牲品，被当做修正主义，被认为加大了城乡之间、工农之间的差距，给资本主义铺路，为新特权阶级提供享乐[61]；规划管理被说成“管、卡、压”，15年来完成的所有规划图都被认为是“修正主义”城市的蹩脚复制品，许多规划主持人也被打成“走资本主义道路的当权派”。国家从1964年开始整顿城市规划行业，全国唯一的城市设计院被撤销，1969年规划局也被取消，全局人员被下放到了“五七干校”[62]，资料散失，学科专业停办。1967年国家停止执行北京城市总体规划，提倡“见缝插针”和“干打垒”搞建设，并波及全国。这个阶段的城市建设和管理呈现无政府主义状态，名胜古迹和园林绿地被侵占、破坏，违章建筑泛滥，城市布局混乱，造成了许多无法挽救的损失和后遗症[63]。

“文化大革命”后期，城市规划工作在沉寂十多年后，进入一个缓慢的复苏过程。“林彪事件”以后，国家逐步对相关的发展方针、政策进行了有限的反思与调整，城市、区域的规划工作开始有所复苏。1973年国家建委召开城市规划座谈会，讨论了《关于加强城市规划工作的意见》、《关于编制与审批城市规划工作的暂行办法》、《城市规划居住区用地规划指标》三个文件，但这时“左”的错误指导思想依然强劲，城市建设问题成堆、积重难返，规划人员奇缺，城市规划工作的启动依旧制约重重。此时，中国科学院地理研究所也在山东等地开展了一些区域生产力布局规划的工作（胡序威，2011）。1976年，唐山遭遇大地震，重建新唐山的总体规划被喻为“新时期城市规划的先声”[64]。规划提出了“有利生产、方便生活、合理布局、保护环境”的基本方针（图2－40），影响甚大，随后西安、广州、天津、旅大、邢台等城市都陆续开展起了规划工作。但经历了如此长时间的理论与实践断层期，在人力、物力都严重匮乏的困难条件下，城市规划的理论、技术、体系都只能停留在原有的认识水平上。直到1978年十一届三中全会后，中国经济社会发生了深刻的变化，城市规划及其建设才重新步入了崭新的阶段。

图2－40　唐山新建的丰润新区

从1949年到1977年间，国家政治环境和经济建设的进程曲折起伏，新中国的城市规划与建设的发展也历程坎坷。经历了新中国成立至“一五”时期起步于苏联模式的稳步推进，到“大跃进”时期的高歌猛进，随后是国民经济调整期的打入冷宫，在“文化大革命”期间的全面停滞，直至其后期的有限恢复，整个高潮低谷、迭起急转的发展历程也映射到了中国城市化进程的“马鞍形”曲线上（图2－41）。这深刻地反映了城市规划与国家计划经济体制、权力政治的紧密关联——前期计划得当，规划与计划紧密结合，取得了显著成果；后期计划脱离发展实际，规划也只能成为无本之木[65]。

图2－41　1949—1977年中国跌宕起伏的城市化与城市规划发展进程