中国现行检察机关机构设置

二、中国现行检察机关机构设置

1.检察机关的数量变化

从检察机关的数量上看，1988年至2009年，全国检察机关呈波状变化（如图2—6）。1988年，全国检察机关总量为3 495个。至1996年，这一数量则增至4 052个。但到两年之后，全国检察机关的数量又降至3 721个。1999年，全国检察机关的数量又有了一个明显的增长，增至4 142个。然而到了第二年，这一增长趋势又发生了扭转。到2002年，全国检察机关的数量降至3 624个，此后平稳发展，基本维持在3 600余个。其中，造成检察机关总量变化主要因素在于县级人民检察院数量的变化。1995年县级人民检察院的数量为2 901个，而到了1996年这一数量上升到了3 270个，1997年这一数量下降到3 097个，而到了1999年它又上升至3 376个。自2000年开始，县级人民检察院的数量又开始略有下降。因此，县级行政区划的变更很可能是导致检察机关数量变化的主要原因。

2.检察机关的内部机构设置

20世纪80年代后期，由于社会生活的变化，检察机关的内部机构设置开始革新。其中标志性的事件有：（1）设置针对贪污贿赂犯罪的专门机构。1988年3月，广东省深圳市人民检察院首创了贪污贿赂罪案举报中心。1989年7月，最高人民检察院经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅。1989年8月，全国第一个反贪局在广东省人民检察院宣布成立。随后，全国各级检察机关也相继成立了这一专门机构。1995年11月，最高人民检察院又将贪污贿赂检察厅更名为反贪污贿赂总局，对全国范围内的反贪工作加强指导。（2）建立内部制约机制。1989年以来，各级检察院对于自侦案件的办理机构进行了分化，从而将侦查、预审工作与审查逮捕、起诉工作分开，对不服免诉的申诉，由上一级检察院的控告申诉部门复查处理。这样虽然增加了工作量，但是却提高了自侦案件的办案质量。（3）民事、行政检察厅的组建。1988年9月，最高人民检察院专门建立了民事、行政检察厅。此后，地方检察机关也纷纷成立了民事和行政检察部门，以强化民事、行政检察监督。^[18]

图2—6　1988—2009年全国检察机构数量状况（个）

资料来源：（1）《中国法律年鉴》1989—2010年各卷；（2）《中国检察年鉴》2006年、2007年卷。（3）陈国庆主编：《中国检察年鉴2007》。

自2000年开始，我国检察机关又展开了内设机构的改革。目前，最高人民检察院的内设机构如图2—7所示。

图2—7　最高人民检察院内设机构

除上述内设机构以外，最高人民检察院还设有机关服务中心、国家检察官学院、《检察日报》社、中国检察出版社、检察理论研究所、检察技术信息研究中心共6个直属事业单位。

2001年至2002年，根据中央要求，省一级人民检察院先后进行了机构改革，其机构设置大体上同最高人民检察院的内部机构对应，包括行使各种检察职能的业务部门与办公、纪检、政工、技术等服务保障部门。大部分省一级人民检察院的内部机构为15个至18个。^[19]在各种内设机构中，侦查监督处、公诉处、监所检察处、职务犯罪预防处为所有省级检察机关都设有的业务机构。^[20]从这些内部机构的设置上看，它们的设置标准基本上都是以诉讼环节为主，以专业分工为辅，同时兼顾其他法律监督职能。

2002年上半年，地县两级人民检察院的机构改革全面展开。从目前地县两级机构改革的情况来看，内部机构有5个至15个不等。^[21]

3.有关检察机关组织体系的争议与改革思路(www.xing528.com)

（1）管理体制问题

自20世纪80年代以来，我国检察机关的设置大都是按照行政区划进行设置的。有迹象表明，在现行检察机关组织体系下，按照行政区划设置的检察机关出现了职权地方化的问题。目前，我国各级检察机关的党组织受同级地方党委领导，检察官员归同级党委及组织部门挑选和管理，由同级人民代表大会及其常务委员会选举和任免，检察工作赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。这种组织体制使得省级以下地方各级检察机关在干部管理、《检察官法》执行、经费保障、案件办理四个方面受到诸多制约。尽管法律上规定了上、下级检察机关之间的领导关系，但因用人与管人的严重脱节、事权与财权的不统一，上级检察院在下级检察院领导班子的配备上没有多少发言权。上级检察院如何支持下级检察院排除地方和部门保护主义对公正行使检察权的干预，解决来自地方和部门的矛盾，缓冲外部压力，树立领导权威等问题，都有待于进一步改革和完善。^[22]

（2）检察委员会改革问题

与因“定而不审”而引发许多改革呼声的审判委员会不同，实行民主集中制的检察委员会自身存在一定合理性，因此受到的批评相对要少。^[23]

但是，现行检察委员会制度和工作也存在一些问题，主要包括：其一，从检察委员会的构成上看，其组织行政化色彩较浓，检察委员会委员专业素质并不平衡。目前，检察委员会委员的任职资格缺乏法律上的明确规定。在实践中，委员通常是担任一定检察职务或行政职务的检察官，如检察长、副检察长、主要机构的负责人、少量检察员等。在这些委员中，有的委员并不从事业务工作（如办公室主任、政治处主任等）；还有一些委员本身是从行政干部队伍中调到检察机关的（如一些基层检察院的检察长），本身并没有司法实践经验。这都会对检察委员会行使职能造成负面影响。另外，由于将检察委员会委员资格视作一种行政待遇或荣誉，一些基层检察院检察委员会还出现了严重超编与委员终身制的问题。其二，检察委员会工作程序不够完善。尽管最高人民检察院制定并修订了《最高人民检察院检察委员会议事规则》，但该规则仅仅适用于最高人民检察院；而且，该规则确立的议事规则仍有不足之处，如未确立议事过程的期限、未明确议事责任等。而地方各级检察机关检察委员会的议事更是缺乏完善的程序以及推动议事程序展开的办事机构，因此难以从各个环节保证议事质量和议事效率。有时，在检察委员会内部甚至会出现为争取部门利益而影响检察委员会公正议事的事例。^[24]其三，检察委员会议事范围不够明确。按照《人民检察院组织法》第3条第2款的规定，检察委员会的议事范围为“重大案件”和“其他重大问题”。但关于“重大案件”和“其他重大问题”的内涵和外延都缺乏更为具体的规定，这导致地方各级检查委员会在议事范围上没有具体可衡量的标准，在决定检查委员会是否进行议事的问题上主观随意性较大，有时会损害负责办案的检察官的独立性与工作积极性。其四，检察委员会内部缺乏监督、制约机制。根据《人民检察院组织法》的规定，作为检察机关的领导机构，检察委员会与检察长之间也有一定的权力制约关系：一方面，检察长统一领导检察院的工作；另一方面，检察委员会在重大案件和其他重大问题上的多数人意见优于检察长的意见，检察长如果要对检察委员会的多数人意见予以挑战，就只能通过报请本级人民代表大会常务委员会决定的方式进行。但是，在实践中，这一法定监督、制约机制并没有发挥作用。由于检察委员会组成人员具有浓厚的行政色彩，检察长的意见经常能够对检察委员会的议事产生决定性的影响。而当检察委员会委员形成不同于检察长意见的多数意见时，检察长也很少通过报请本级人民代表大会常务委员会的方式来改变这一多数意见。^[25]同时，检察委员会集体领导与检察长的个人负责之间也存在着制度上的矛盾。^[26]

（3）机构设置的规范问题

检察系统的内设机构划分得并不科学，还存在着职能交叉、职级混乱的问题。如，目前除最高人民检察院外，地方各级人民检察院反贪污贿赂局的机构设置升格为副院级的占75%，其他未升格的也实行了干部高配。这种机构设置格局的长期存在，影响了内部结构的“生态平衡”，不利于检察机关内部分支机构之间平等协作和相互制约。^[27]再如，改革后新设立的侦查监督部门，从名称上来看应当专司侦查监督，而实际上其职能还局限于原来的审查批捕，而公诉部门还要在审查起诉时担负侦查监督的职能。监所部门则成为“小检察院”，既侦查监所内的职务犯罪案件，又进行公诉。机构设置的不科学，既影响工作效率，又不利于监督管理，正所谓“人人有责”却“人人不负责”^[28]。

（4）内设机构中的行政化问题

内设机构中的行政化问题主要表现在两个方面：其一，在我国检察机关的内设机构中，办公、纪检、政工等行政部门的数量较多。其二，检察机关内部的机构设置往往照搬行政机构设置。如反贪局设立若干个厅、处、科（中心），每个厅、处、科（中心）均分别有若干个正副厅、处、科长（主任），若干个内勤、司机，从而形成了比重过大的政务勤务群体和单位之间的分割。^[29]

与我国检察机关相比，一些西方国家——包括大陆法系国家（如西班牙等）和英美法系国家（如英国等）——的检察机关内部机构设置相对比较简单，其内部仅设有检察长、副检察长及其秘书作为领导机构和综合管理机构，或者由司法行政部门管理其公务和政务，甚至实行社会化管理，仅设若干检察官及其助理作为业务机构。^[30]与国外检察机关相比，我国检察机关内部行政管理机构的比例明显偏高。同时，行政厅、处、科室建制与以检察官为中心、配备几名辅助官的国外检察机关内部建制有着较大的差异。

（5）相关改革思路

近年来，有关研究人员认为，为了解决检察机关机构设置中出现的问题，在检察机关组织体系中，应本着检察一体化的原则，在省级以下检察机关中逐步实现上级检察机关对下级检察机关的直接领导。^[31]

就检察机关内部机构改革而言，当下主要的观点是：从提高检察委员会委员素质、限制检察委员会讨论范围、规范检察委员会议事程序和议事方式、确定检察委员会议事责任机制、完善检察委员会议事记录等方面着手，来改革和完善检察委员会制度。^[32]另外，随着检察系统上下级之间的某些职能的调整，地一级人民检察院将承担较多的职能和较大的责任，其业务机构设置将会与省一级人民检察院的业务机构趋同。因此，内设机构的名称应进一步规范。除机构名称的规范以外，还应继续进行内设机构的优化与精简。^[33]