城市灾害应急管理中的社会控制

第二节　社会控制子系统

一、城市灾害应急管理中社会控制系统的作用与功能

2003年3月闭幕的全国两会上，许多代表、委员呼吁尽快建立适应中国目前社会体系的综合城市灾害应急管理机制。民盟中央还就此提交提案，一些相关部委在会议期间，就加强城市灾害应急管理能力问题举行了提案办理会。城市灾害应急管理反映了一个国家和地区的综合应急处理能力，是维护社会稳定、减少国家、社会财产在突发事件中所受损失的重要社会制度。现在，许多国家先后建立了完备的城市灾害应急管理体制，其中在灾害应急管理中起整体协调和全局控制作用的是社会控制系统。尤其是在城市灾害发生时，往往涉及的人口多，财产损失严重，政府对灾害的协调整体控制就显得更加重要。据媒体的报道说，美国遭受恐怖袭击后，社会各方面的应急系统在很短的时间内行动起来，全力投入在当时看来还不很确定的突发事件处理上，无论政府机构还是公民，都表现出很高的灾害应急处理能力。应该说，美国完备的社会控制机制在其中发挥了重要作用。灾害应急控制系统是一个综合的灾害应急管理协调系统，当灾害发生时它既能发挥“灭火器”的作用，也能发挥“动员令”的作用。城市灾害的含义是多方面的，既包含天灾，也包含人祸。建立完备的社会危机处理机制，既可以把自然灾害带来的损失降到最小程度，也可以以极小的代价迅速平息突发的人为灾害，以维护社会稳定。

从生物学角度上看，人都有一种能力叫“应激反应”，这是指人的身体在突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起身体各部分所有的能力，使各器官协调一致，保持最佳状态，以对抗来自外界的打击，这是自我保护的本能。所以，我们看到很多人在面对突如其来的危机时会表现出超常的能力，会做出他们平时根本做不到的事。但是应激反应也有另外一种情况，就是当危机来临时，反而制约了人的应对能力，连正常情况下很容易做到的事都做不到了，这就是我们平时所说的“关键的时候掉链子”。其实，政府也有这种“应激反应”能力：正常情况下，各个部门、各个机构各司其职、各行其是，正常有序地工作，社会安全稳定地发展，人民安居乐业的生活。但是，一旦出现威胁到公共安全的突发事件时，政府应该采取何种措施及时判断和应对危机？SARS的突然爆发考验的正是我们政府的“应激反应”管理水平及能力。对政府来说，强有力的指挥措施，各部门、各机构协调配合、统一高效的行动，以及积极稳妥地组织社会各方面力量开展切实有效的应对工作，是成功处置突发事件的首要条件。突发事件危害的是公共安全，影响面广，涉及人数众多，仅凭一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，在正常情况下办事的方式和手段，甚至程序，都可能会有所变化，这时候政府的权威性和整体协调能力至关重要。问题在于平时是否有应急机制与预案，是否有应对训练，对此公众普遍接受了没有。城市现代化必须建立并强化综合性的城市灾害应急管理体系，这是城市建设中必须面对的长期任务。计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统。表面看起来各司其职的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源。因此，要尽快开展城市灾害应急管理资源的整合，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成城市灾害应急管理的合力。

二、灾害社会控制系统的构成因素

灾害社会控制系统本身也是一个包含多方面内容和要素的系统结构，它涉及灾害的预警系统、灾害应急反应系统、灾害应急处置系统、灾害的信息传导系统等多方面构成要素。而且在每一个系统中社会控制都发挥着动员社会力量和配置社会资源的作用，反映着社会和政府的工作效能，是实现城市灾害管理目标的关键因素。灾害社会控制系统的基本要素包括三个方面的内容：

1.以政府为主导的灾害应急管理控制体系

它反映的是当灾害突发时，必须充分发挥政府的领导作用，以便有效地动员和整合全社会抗御灾害的资源和力量。因此，以政府为主导的灾害应急管理协调控制系统，包括政府在城市灾害管理中的职能和作用；城市灾害应急管理机构的设置；城市灾害应急管理规划的制定与实施；城市灾害应急管理资源的配置；城市建设与防灾减灾的协调发展；城市灾害发生后的社会动员、社会恢复及灾后的社会整合等要素。

2.综合处置和应对突发事件的法律、法规体系

法律是实现社会公共利益的重要手段。当灾害发生时，有效的法律、法规体系对稳定社会秩序和抗御灾害发挥着重要作用。综合处置和应对突发事件的法律、法规体系包括政府灾害应急管理政策法规的设计和实施。主要内容一是政府行政紧急权力的确定，它是政府针对各种突发灾害和突发事件，根据宪法、紧急状态处置法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，做出各种紧急处理措施的权力。是灾害应急管理中最主要、最重要的手段。二是明确职责划分与追究。当灾害突发时，明确有关政府及其部门、有关单位和公民个人不履行法定职责应当承担的责任。

3.媒体对灾害控制作用的发挥(www.xing528.com)

当今世界是一个突发事件频频发生的时代，媒体作为一种重要的社会力量，在政府危机管理中发挥着不可替代的作用。危机对于一个组织和政府来说，可能是灾难，也可能是转机。因为危机的到来，破坏了组织系统的稳定与常态，迫使其重新进行抉择，挽回损失，树立新形象。媒体的作用，就在于按照新闻传播的自身规律对危机处理过程进行干预和影响，促使危机向好的方向转化。媒体介于政府和公众之间，形成了一种三角互动关系，它既受政府制约，又在一定程度上影响政府；既引导公众，又需要满足公众需求。媒体一方面代表公众时刻关注、监视危机处理的进展，另一方面，作为党和政府的喉舌，传达其声音，树立其形象。因此，在危机突发期，媒体的作用体现在三方面：在激发公众情绪中实现危机传播的基调统一；在设置舆论焦点中塑造政府危机管理的良好形象；在满足公众信息需求中保持社会正常运转。

三、灾害社会控制系统功能的优化

为了充分发挥灾害社会控制的功能，实现社会控制系统功能的优化，必须充分发挥政府的坚强领导作用，科学制定和有效运用有关法律、法规，通过各种宣传手段建立一套高效的灾害应急管理协调机制，全面提升城市的灾害应急管理水平。具体步骤有：①确立全社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高城市的灾害应急管理能力；②从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，制定科学的应对各种极端事件的紧急预案；③强化城市重点灾害源的管理，在关注以往发生过的地质灾害、气象灾害、生态环境灾害的同时，要特别注意应对信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌等新的灾害源，重点在综合灾害的防治；④各级政府应建立应对突发事件的指挥协调机构，组建抢险救灾的专业队伍。应对突发性事件，要有各种相应的预案，并建立相应的救援体系。平时要有一定的训练和演习，做好必要的物资准备，做到有备无患。特别是对国民进行安全文化教育，普及救灾和自救知识，增强抗灾救灾的意识，做到临危不乱，听从指挥。要转变过去重救轻防的灾害管理理念，在灾害的防治上做到未雨绸缪，争取对突发灾害和突发事件的主动权。

四、政府在抗御SARS中发挥主导作用的启示

SARS是一场突如其来的灾难。正当全国人民在新一届中央领导集体带领下，沿着党的十六大指引的方向阔步前进时，这种传染性极强的疾病降临了。短短几个月，全国内地26个省区市受到病毒侵袭，受感染人数持续上升。饱经沧桑的中国再一次到了危机的时刻，历经磨难的中华民族又面临着严峻的考验。

面对来势汹汹的疫情，新一届中央领导集体以果断的决策、过人的胆识，激发起全国人民团结一心、众志成城，在很短的时间内取得了令世人瞩目的抗击“非典”的阶段性胜利。这主要取决于：

坚强的组织领导。面对“非典”的肆虐，我国于2003年4月24日及时成立了国务院防治“非典”指挥部，国务院副总理吴仪任总指挥，并要求各级党政领导要高度重视，建立严密的“非典”防控组织和机构，层层建立了责任制。

《突发公共卫生事件应急条例》应时而生。针对我国“非典”突发初期防治工作暴露出来的一系列问题，如各级政府处理突发公共卫生事件的机制不健全，信息不畅、反应不快、应急准备不足等问题。国务院及时制定出台了《突发公共卫生事件应急条例》，一方面根据新情况、新问题，把传染病防治法等有关法律规定的一些制度具体化，增强可操作性；另一方面根据行政应急的特点，设定了一些新的制度和措施，既为解决防治“非典”中的问题提供了具有操作性的法律依据，又为今后各级政府及时有效地处置突发公共卫生事件建立起信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确的行政应急法律制度。

建立了一套完整的应对SARS疫情的管理机制。这是取得疫情防治胜利的根本保证：①建立了突发事件检测和快速反应预警机制，加强了各级疫情监测部门的检测职责，强化了各级政府、单位和个人的报告责任制度；②建立了完善的疫情应急处理机制；③建立和完善了疫情信息发布机制；④建立了疫情技术控制专家研究和咨询机制；⑤建立了充足、畅通的物资供应机制；⑥建立了以社区为基础的疫情群防群控机制。