城市灾害应急管理及报告机制

第三节　城市灾害信息管理与灾情报告机制

一、公民知情权与灾情报告制度

知情权，即与事件相关者了解事件真情的权利。一般在危机关头谈知情权更容易理解其深刻含义。国家的团结有赖于公民对政府的信任，信任是在相信基础上的认同，即公民相信政府并同政府保持一致的行动。一场突如其来的“非典”疫情使中国政府和人民经受着严峻考验，也促使人们认真思考公民知情权的意义。因此，政府要树立自己的权威，就必须保证在第一时间里对外公布一致的、可靠的灾情信息。如果隐瞒灾情信息、信息不实和用虚假信息愚弄公众，不仅会导致更多毫无权威的信息发布源，更重要的是失去政府信息的权威性，加重社会公众的恐慌心理，导致集中购物和提款这样严重危害国家安全的行动。失信于民还会失去克服危机的最佳时机和最有利的条件。在“非典”这一非常时期，我国政府每天及时公布疫情信息，起到了非常积极的作用，谣言不攻自破，增强了人民群众对政府的信任，这一做法从根本上讲，是对公民知情权的尊重和保护。

在抗击“非典”的斗争中，我们可以看到，政府信息公开的程度与公民对政府的信任程度是成正比的。当政府如实公布疫情、宣传其严重性和有效隔离措施以后，公众在瞬间惊恐之后，对政府为战胜“非典”作出的每项决策都在积极地予以支持，这就是知情权蕴含的巨大社会力量。

知情权是现代民主的根本要求。列宁曾经说过：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”人民行使管理国家的权力，是以对公共事务的了解为前提的。如果不能获取政府的信息，人民就无法选择、监督政府。

知情权是监督公共权力的有效手段。美国学者艾莫生曾经尖锐地指出：“政府所作的坏事、所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的……倘如事先让公众知道并交付讨论，它们大概不会发生，所以，我们要从一切事情都应该公开而不应该保密这一前提出发，然后才有必要产生某些例外。”

知情权还是公民保护自身利益的手段。它要求政府要及时公布与公民利益有关的信息，使公民能了解自己的地位，以保护自己。比如，我国政府及时向社会公布“非典”信息，使人民知道它的危险性和防治情况，采取各种措施进行防治。在“非典”疫情初期，我们有着深刻的教训。由于当时社会信息发布出现暂时的梗阻，结果发生了市场波动，抢购、涨价等扭曲行为接踵发生，如果不是政府及时发布准确的疫情信息，后果将是不堪设想的。也许除了“非典”，我们以后还会遭受更多、更突然、更具破坏性的疾病袭击，但若公共卫生危机管理预案体系的运营者能够坚持“单一规则”的信息透明制度，在疾病的防范、跟踪、隔离、控制等环节都及时向公众发布相关信息，则其运营效果会大不一样。这一及时披露、信息透明的执行机制，会激励广大群众与政府一起，协力应付危机。

为了确实保障公民的知情权，需要政府及时地建立信息的发布制度。在战胜“非典”的过程中，我们看到了新一届政府与民众共享信息的举动和效果。自2003年4月20日开始，卫生部在疫情统计中建立了严格的零报告制度，不管有没有发现疫情，各地医院都必须定时上报“非典”病例的统计数字，哪怕确诊“非典”病例为零，也要按时报上来以确保统计数字的准确性。成功的信息公开，不但能极大地提升政府的形象与威望，增强政府在公众中的凝聚力和美誉度，还是最佳的公共选择，让民众远离谣言，克服恐惧心理，减少不安定因素。如今我们可以深信不疑，提高政府和公民对知情权的认识，不仅已经成为这次抗击“非典”的难中之宝，而且对尽快构建我国的信用体系极为有利。

二、灾害信息管理系统

现代社会的正常运行必须依赖快速、准确的信息交换。大量的事实证实，能否快速提供可靠的灾情信息是灾害应急管理决策成功与否的关键。目前，全世界已经建立了若干个以灾害信息服务、灾害紧急事务处理为目标的灾害信息管理共享系统。这些系统大致可以分为三种：政府部门建立的用于处理紧急灾害事务的应急管理系统；大学和研究部门建立的用于灾害学研究的信息网络系统；为公众提供灾害信息服务、为社会有关部门提供咨询的灾害信息共享系统。无论哪种系统，就其基本内容来说，都需要收集、整理大量的灾情基本数据。要减少灾害对人类社会和经济的影响，在很大程度上取决于人类对灾害信息的应用和传输能力。

根据不同的选择标准，灾害信息管理系统可以分成不同的类型。首先，按照其反映的灾害种类不同，可以分为地震灾害信息管理系统、气象灾害信息管理系统、地质灾害信息管理系统、城市安全防卫信息管理系统等；其次，按照灾害信息管理的内容不同，可以分为灾害信息监测与预警系统、灾害信息采集与发布系统、灾害信息的传输系统等。

从一般意义上说，灾害信息管理不仅是防灾意识水平的体现，而且是进行防灾决策和建立有效防灾措施的基础性工作。首先，通过对灾害信息进行管理，可以全面、系统、及时地向有关部门和公众反映目前的灾情状况及其变化趋势；其次，灾害信息系统可以为有关应急管理部门根据灾情制定相应的防灾对策提供科学依据，因此，灾害信息管理是灾害应急管理走向科学化和规范化的基础。

三、城市灾害信息网络的建立——SARS中的城市信息化

灾害信息收集是在一定范围内获取灾害信息的基础性工作，它是灾害研究的依据和基础。在科学技术加速发展的今天，灾害信息的积累越来越多，在这种情况下，灾害信息共享问题日益受到人们的高度重视。目前，各国广泛使用的互联网为灾害信息共享提供了基础平台。

城市信息化的重要性在SARS危机中凸显出来，各地政府对信息化的热情也空前高涨。近百亿的资金以各种形式投入城市信息化建设，大部分资金和人力用于控制SARS传播渠道而非直接治疗（包括追查、隔离、控制人员流动等方面）。即使这样，突出的低效率问题依然令人头疼，暴露出的政府信息管理体系缺陷也被反复提及。众多专家呼吁，在强调重视建设公共卫生系统的同时，建设有效的政府信息资源管理体系同样重要。然而，让人疑惑的是，无论是电子政务还是城市信息化，这些工作虽早已在数年前展开，众多城市斥巨资发展信息化的消息亦不绝于耳，然而，这些斥巨资所上的项目在SARS面前却为何难以发挥显著的作用？在巨大的投入和成效不佳形成的反差中，是否存在更深层的问题？

SARS危机从客观上推动了城市对信息化的需求，弥补性的工作在数个城市迅速展开。

北京并不是惟一一个建立应急信息体系的城市。SABS危机波及南京后，南京建立了“来宁人员”信息网，市政府网站也已建立数据统计交换平台，外地来宁人员的情况可与各单位互联互通。在必要时，有关部门可以对近两周所有外地来宁人员进行迅速逐个检查。这是一个应对SARS危机出台的临时信息网络，但它实现了政府各部门间信息的互动，从这个意义上来说，南京的做法显然有很大的突破。

然而，并非所有城市的政府信息管理体系在应对SARS危机时都显得匆忙。在各地方政府为收集整合SARS信息感到头疼时，杭州市的政府官员相比则要轻松得多。从应急角度来看，杭州已经初步建成了以规划局、土管局、房管局为基础的“基础地理空间信息库”；以统计局为基础的“宏观经济基础库”；以工商、税务、计监局为基础的“法人单位基础数据库”；更为主要的则是以公安、民政、教育、劳动、卫生、税务为基础的“人口基础数据库”以及以社区管理和服务为基础的“居民信息库”。这些数据库是未来中国各地方政府加强政府管理职能的重要保障。而它们的建立并不是在SARS疫情爆发以后，事实上，早在2002年杭州就开始了此项工作。

《杭州市应急联动指挥系统可行性研究报告》已通过专家论证，作为国家计委立项的“卫星导航综合应用高技术产业化示范工程”的配套项目已付诸实施。该系统被看作是完善杭州市政府职能的突破，比北京的“SARS控制与预警地理信息系统”更为有效。这是一个基于政府各部门信息互动的有效系统。“基础地理空间信息系统”建设是“数字杭州”的重要技术支撑平台。这些信息化举措使政府不仅增强了防范类似SARS疾病的能力，也增强了应对其他自然灾害甚至人为突发事件的能力。政府在事件发生后迅速掌握来自各相关方面的资料，这些资料对于高层决策起到了重要作用。同时，政府也可以迅速将准确情况告诉公众，尽量避免损失。同时，在数据共享的情况下，政府各个机构能够做到更为有效地配合，共同抵抗灾害。即使在正常情况下，基于信息库上的各种应用系统也能够在对付刑事犯罪、企业经济犯罪和服务上取得更大的突破。

四、灾害信息管理的主要阻力——数据封闭与法律空白(www.xing528.com)

1.灾害信息管理的阻力之一——数据封闭

事实上，像杭州这样实现政府部门信息有效共享的城市没有几个。类似于防范SARS这样的突发事件，一个共享的数据平台将发挥重要作用。一般情况下，当危机发生时，政府会成立一个专门机构，该机构组成人员来自各个领域，包括政府高层、流行病专家、医疗专家等，如果各医院和药厂等卫生部门的数据以及运输等其他部门的数据能够动态地传送到该机构，那么，高效率的防治将变得简单易行。而事实上，无论是杭州的“应急联动指挥系统”，还是南京的“来宁人员”信息网，都不存在技术方面的难处，效果显著而投资相对较低。为什么在众多城市这样有效的信息系统却迟迟没有得到推广，或者在推广启动时遭遇巨大的阻力？

政府各部门间数据不能共享是重要原因，是建立基于数据共享的政府信息管理体系涉及到政府各职能部门间互联互通的问题。医疗机构、工商部门、统计、公安等部门各自拥有一套数据，其中有一部分是重合的基础数据，这些数据在政府各部门间还远没有实现有效共享。2002年10月，国务院信息化工作办公室选择了北京、青岛、杭州、深圳4个城市开展工商、税务和质监部门的企业基础信息交换试点。但到目前为止，只有杭州比较顺利地完成了工作，其他城市都遇到或多或少的阻力。

2.灾害信息管理的阻力之二——法律空白

城市信息化的推进存在一些法律上的阻碍，这种阻碍不是来自于已有法律的限制，而是缺少相关法律的支持。国家信息化专家委员会的专家说：“目前很多工作难以开展的重要原因是相关法规的缺乏，很多部委以此为借口拒绝开放基础数据。原则上，政府信息应该公开，但这必须在相关法规的保护下进行，比如说‘保密法’。”国家层面上，虽然以2000年国务院颁布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策》为序幕，国家已先后出台了一系列支持、促进信息产业发展的政策文件，但这些文件主要是以主导意见的形式出现的。

信息化在中国能够实现的前提条件包括必须出台“行政程序法”。因为同样的行政行为在不同部门程序却不同，因此，要规范行政程序，把各级政府部门的行政行为纳入程序。当然，相关法制环境制度的建设并非易事。正如有关专家说的：“中国信息化发展可谓盘根错节，千头万绪，工作的推进无法做到谁先谁后，只能是能做到什么就做什么。”在这方面，浙江省以及杭州市的做法能让其他城市有所借鉴。杭州市信息化官员透露：“针对信息化建设领域里国家和省级法规与实际工作的急需不相适应的情况，杭州市现已初步完成了《杭州市信息化建设管理条例》初稿的起草，旨在通过地方立法，克服和避免由于无法可依造成的重复建设和资源浪费，实现信息互联、资源共享，保证信息化建设的有序推进和高效发展。”为此，杭州市相继制定出台了“市区宽带用户驻地网建设管理”、“政府投资信息化建设项目管理”、“信息化工程监理管理”、“网络和信息安全管理”等规范性文件。

五、灾害信息管理的出路

1.灾害信息管理的出路之一——政府转变态度

对各级政府加强信息化重要性的认识，SARS危机无疑是一次契机。SARS危机虽然不是政府对信息化态度转变的开始，却有希望成为这种转变的催化剂。

一直以来，信息化战略的决策层次不断升级。在“六五”、“七五”期间，信息化基本属于部门决策。到了上个世纪90年代信息化决策开始升级，成立了以国务院副总理为主要领导的国家信息化领导小组，跨部门进行协调。“十五”计划规划期间，国家最高领导开始高度关注信息化，成立由当时国务院总理朱容基为组长的国家信息化领导小组。新一任的国务院总理温家宝继续担任国家信息化领导小组组长，加强国家信息化的领导工作。

然而，仅有这样的重视是远远不够的。

在很长一段时间里，虽然许多地方政府对于信息化工作已高度重视，但在操作中却出现误差。政府推动信息化工作的做法主要集中于采购大量的硬件设备。重硬件轻软件建设，重视网络的铺设却忽视了信息系统的有效管理。在城市信息化或者电子政务的浪潮中，众多政府机构仅仅建设了相应的网站，花费巨大却效果不佳。有关专家通过对250多个地级市的电子政务进行研究，发现大部分所谓的电子政务仍然只是一个信息发布平台，并没有真正变成服务型的政府。

中国目前在现代信息技术的硬件建设上很有成绩，在网络设施建设上位居世界第一，然而，政府对这些硬件设施的利用率却非常低。SARS危机提醒我们，对政府来说，更重要的是要建立一个公共信息管理系统，这个系统要求很多机构的数据可以共享。

就SARS危机来说，它充分暴露出“重电子轻政务”的弊端，对政府以往信息化建设的做法敲响了警钟。

当然，仅有相关部门转变态度仍然不够，政府信息化工作的推进很大程度上依赖于各级政府最高权力部门对此项工作的大力支持。杭州城市信息化工作取得的成绩，很大程度上归功于市政府在信息化推行中的高度支持。该市政府将信息化定为本市“一号工程”的做法，可以给其他城市一些启示。专家认为：在存在垂直性领导的情况下，政府各部门之间的互联互通比较顺畅。如果互联互通是没有“一把手”的工程，光靠下面各部门协调自己效果就很差。政府每个部门都非常关注自己的独立性，不愿把自己的信息跟其他相关部门分享。即使在中央部委这种情况也非常明显，中央各部委都申请许多资金，购买许多设备，它们之间重复建设非常严重，相互间功能的支持连接做得非常差。

2.灾害信息管理的出路之二——企业介入

近几年来，地方政府投入巨资发展信息化成为媒体关注的热点。国务院有关官员指出：此前政府对于信息化建设所采用的传统做法是政府垄断。政府直接支持公共研究，全面负责基础设施建设，也全面负责采购，这是传统政府职能的模式。随着信息化的推进，这种管理模式已经受到质疑，它面临着很多新的挑战。政府将采取更为审慎的态度来发展信息化。虽然这种传统模式近期不会有太大的改变，但在将来短短几年时间内这种模式必然会受到冲击。将来政府推进信息化更多采用的方式将会是：政府开放部分信息资源，由企业投资大部分的设备和系统维护，给予企业一定的增值业务权，收取相应的费用。对政府来说，这种做法可以节省大部分投资并且不需要进行长期的系统维护，而企业也能得到长期的收入。

有这样一个例子：对美国亚利桑那州的汽车驾驶执照发放系统，政府没有投入一分钱，而每个公民申请执照的费用由原来的6.6美元降到了6美元，网上办理时间则由45分钟降到3分钟，负责该系统的IBM公司则从每个执照中收取1美元的费用。

在杭州，浙大网新已开始实验这种做法。该公司与杭州市工商局签订协议，工商局不需要付出一分钱，系统则由该公司负责投资和维护，政府将每年原定的信息化预算投入进来，开展“数字证书”业务，而浙大网新享受未来收益的一部分。浙大网新的负责人表示：“这种做法的回报期虽然较长，但收益稳定，良好的合作也为未来项目的实施做了铺垫。”