城市灾害应急与管理措施

第三节　城市自然灾害的应急与管理

一、人类城市的发展始终伴随与自然灾害的斗争

伴随人类城市化水平的进一步提高，城市的功能越来越广泛，作用和地位越来越重要。除了为更多的人提供生活空间和就业机会，创造巨大的财富，直接促进经济增长外，还因拥有交通、通讯、资金、人才、科技等优势，对地区经济和区域经济产生有重要的辐射作用。由于城市所具有的特殊的自然环境和社会经济条件，使其成为防灾减灾最复杂的地区。

首先，从城市分布上看，大多数城市主要分布在沿海、山前平原、内陆盆地和河湖沿岸地区，这些地区一般交通便利，适宜发展，但这些地区往往自然环境比较复杂，水、气循环交替和地壳运动比较强烈。特别是由于人口密集，经济活跃，国土资源和环境负荷沉重，大部分城市长期处于超强度开发利用资源，大量排放废气、废水、废物，导致资源破坏，环境恶化。在这种情况下，除洪水、地震、台风与风暴潮、滑坡、泥石流等灾害频繁发生外，还会发生日益严重的地面沉降、地面塌陷、地裂缝、缺水或水资源危机等多种与城市发展密切相关的“人为自然灾害”。

其次，城市自然灾害破坏损失空前严重的另一个重要原因，是城市数量和规模不断发展，城市人口和社会财富高度密集，产业活动高度集中，因此，自然灾害不仅可以对人们的生命财产造成直接的重大损失，而且对各种产业活动也造成严重破坏，进一步形成更加广泛的间接损失。因此，城市尤其是集中分布的城市群地区是主要的巨灾分布区。

根据1997年统计，全国668个城市中，受洪水威胁的城市536个，其中大型以上城市56个；受地震威胁的城市244个，其中大型以上城市46个；受台风与风暴潮威胁的城市339个，其中大型以上城市36个；受崩塌、滑坡、泥石流威胁的城市39个，其中大型以上的城市10个；发生地面沉降、地面塌陷、地裂缝灾害的城市106个，其中大型城市40个；缺水城市405个，其中大型以上城市65个。因此，人类城市的发展始终伴随与自然灾害的斗争。

二、我国城市自然灾害的应急管理能力十分薄弱

我国是传统的农业大国，发展农业保障粮食生产，防止饥荒，实现温饱是历代政府的中心使命。因此，几千年的防灾、抗灾、救灾都是围绕农业、农村、农民进行的。这种情况一直延续到新中国时期。解放以来，我国在减灾工作中取得了巨大成就，但已有的减灾系统是在以农业减灾为中心的基础上形成的，城市的综合应急管理能力十分薄弱，主要表现在以下几个方面。

1.对城市灾害风险和城市减灾的重要性缺乏应有的认识

无论是政府管理部门还是社会各界，对我国主要城市可能遭受哪些自然灾害，其风险程度多大，城市抗灾能力如何等都缺乏充分的认识，因此，缺乏科学对策和长远规划。靠采取应急办法，尽管可以避过一时之灾，但无法消除灾害威胁，实现长治久安。

2.防灾标准低，抗灾能力差

以防洪工程为例，我国有防洪责任的城市有536个，达到50年和50年以上一遇防洪标准的城市93个，占应防洪城市的17%；达到20～50年一遇标准的城市161个，占应防洪城市的30%；防洪标准在10～20年一遇标准的城市118个，占应防洪城市的22%；164个城市防洪标准低于10年一遇洪水或有待核实实际的防洪标准，占应防洪城市的31%。我国城市防洪能力不但远低于美国、日本等发达国家，而且多数城市的工程标准远不能适应实际防洪需要，只有大约30%的城市基本满足实际防洪要求，70%的城市没有达到应有的标准；即使由原水利电力部、城市建设环境保护部和国家计委确定的31个重点防洪城市，除个别达到标准外，绝大多数也远低于标准。除了单类灾害防灾工程标准严重不足外，普遍缺乏综合防灾工程，因此，进一步影响了城市的防灾抗灾能力。

3.城市减灾管理亟待加强

目前，我国缺乏有效的城市灾害应急管理系统，基本是分部门或是零散的、临时性的管理，许多方面还没有灾害应急管理的整体要求。如至今没有建立城市灾害灾情调查统计指标和评估方法，城市灾情调查统计和管理极不规范；缺乏基本的城市减灾法规以及防灾、抗灾、救灾技术规程、标准，灾害管理和减灾行动缺乏法规支持和保障；城市减灾规划不系统，许多城市至今没有制定减灾规划；许多灾害严重的城市没有制定可靠的抗灾、救灾应急预案，对突发性灾害缺乏必要的准备；减灾组织管理机构不健全，缺乏必备的标准。因此，城市减灾管理亟待加强。

三、我国未来加强自然灾害应急管理的对策

1.改革传统减灾模式，建立适应我国经济发展的减灾体制

推动减灾社会化，全面提高减灾综合能力。减灾社会化的核心是改变计划经济体制下由政府依靠行政手段包揽所有减灾工作的做法，根据社会各方面在减灾中的责任、地位、权利、利益关系，建立中央政府、地方政府、行业、企事业、团体、民众共同参与的社会化减灾体系，从而全面提高减灾综合能力。(www.xing528.com)

中央政府在减灾体系中发挥领导全局的作用。其基本职责是制定全国性减灾规划以及有关的法律、规章、标准，领导组织全国性和跨地区的防灾、救灾以及区域性环境治理，组织领导有关的国际性活动，领导或指导地方、行业的减灾活动。地方、行业、企事业、团体在中央政府的领导下，根据国家统一规划和自身具体情况，负责本地区、本行业、本单位的减灾工作，并支持配合全国和其他地区的减灾工作。民众则在政府的领带下，积极投身到社会减灾事业之中，并通过自救、保险等保护自己的生命财产，减少灾害损失。

实行分级减灾管理，落实减灾责任。实行分级减灾管理是推动减灾社会化的重要步骤。实施的总体方案是：根据自然灾害的活动强度和破坏损失程度，将自然灾害分为特大灾害、大灾害、中灾害、小灾害等不同等级；根据中央、省（市、自治区）、地（市、盟）、县（市、区、旗）和行业、企事业及家庭、个人的减灾责任与减灾能力，划分和落实减灾职责，使社会各方面自觉投身于减灾行动，减轻中央政府的压力，提高减灾水平。

推动减灾产业化，提高减灾综合能力，拉动经济增长。现代减灾不是单纯的社会公益事业，它在更大程度上是一项产业活动。伴随社会主义市场经济的发展，减灾工程的产业性质在防灾、抗灾、重建等各个环节将得到更充分的体现，减灾工程使受灾地区、单位或个人减少了灾害损失，获得了减灾利益；而实施减灾工程的企业也将获得相应的收益。因此，在社会化减灾系统中，一方面要加强政府领导和调控作用，另一方面要按照市场经济规律大力推进减灾产业化进程，进而实现减灾目标。

从发展看，城市和重大工程防洪、防震、防潮，各流域生态环境治理等多方面减灾工作，都是发展减灾产业的广阔市场。因此，积极发展减灾产品和工程市场，推进减灾产业化不但有利于减灾目标的实现，而且可以扩大内需，培植新的经济增长点，为整个国民经济发展注入新的活力。

2.全面加强减灾管理，实现减灾管理科学化、现代化

进一步加强和完善减灾管理系统。在已有“条块结合”的减灾管理系统基础上，首先建立灾害综合管理机构，加强对各种自然灾害的防灾、抗灾、救灾和灾后重建等措施的组织管理工作，保障统一指挥和统一协调配合；其次，加强和完善各级水利、气象、地震、地质、海洋等行业和职能部门的减灾机构和相应的人员、设备、经费保障，进一步提高行业减灾管理效能。

进一步加强减灾法制建设，规范减灾行动。在修改已有的法规基础上，制定综合性减灾行政法规和专门性行政法规，尽快形成比较系统的减灾法规体系，使减灾管理有法可依。与此同时尽快制定各种自然灾害调查、统计、评估、监测、预测、预报以及防治工程等方面的技术标准、规范和规程，使各项技术工作有章可循；减灾法规建设的另一个重要环节就是严格执法，各级减灾管理部门认真履行职责，依法管理，规范各种减灾行动。

进一步加强减灾规划与灾害紧急预案建设，科学指导减灾行动。在修补已有减灾规划的同时，进一步发展完善减灾规划建设。主要包括：完善国家综合减灾规划和部门减灾规划；制定省（市、自治区）、地（市、盟）、县（市、区、旗）地方性综合减灾规划或者根据本地区实际需要制定专门性减灾规划。在洪水、地震、台风、风暴潮、滑坡、泥石流等突发性灾害多发区，要制定灾害应急预案，保障及时有效地开展抗灾、救灾，减少灾害损失。

丰富减灾管理手段与管理内容，提高减灾管理水平。根据社会主义市场经济发展需要，减灾管理手段由传统的单一行政管理，发展为行政管理与经济管理、技术管理、法制管理相结合的综合性管理手段。管理内容包括：灾情管理，再监测、预测、预报管理，防灾与灾后重建工程管理，抗灾与救灾管理，减灾资金与物资管理等。

3.加强科学研究，促进减灾科学化、现代化

灾害研究主要包括4个方面的内容：

自然灾害形成机制以及灾害预测、预报研究。包括单类及综合灾害形成机制、相互关系、活动规律、影响条件；自然灾害活动的动力系统与人类社会经济系统；减灾能力评估；自然灾害预测、预报理论与实践；自然灾害风险评估与区划等等。

现代化减灾管理研究系统研究。包括自然再评估系统；自然灾害信息管理系统建设与管理；自然灾害减灾管理体制与管理系统；减灾行政与技术法规体系；减灾工程管理；减灾资金与物资管理等。

减灾工程技术研究。包括自然灾害勘察、动态检测与预测、预警技术；自然灾害防治工程技术；自然灾害抗灾、救灾技术；灾后重建技术等。

减灾科研成果转化与应用研究。包括建立成果转化应用机制及促进技术转让等。