人力资源整合：转方式·调结构·促增长

第二章　人力资源的整合

经济增长的源泉和动力归结为人力资本的内在积累与增长，而人力资本则是通过人力资源的开发与利用而形成的，因而，人力资源是区域最为重要的生产要素，人力资源利用的一体化对于区域资源要素的优化配置具有举足轻重的作用，是区域一体化的关键部分。

第一节　长三角人力资源利用的一体化

人力资源利用一体化的基本特征是人力资源包括普通劳动力资源和高端的人才资源在区域内无障碍或低障碍地流动，求职者和求人者具有高度的自主权，人岗的匹配更多地受市场人力资源价格的引导，生产力的水平是决定人力资源流动频率和流动方向的主要因素。长三角人力资源利用一体化，可以推动区域内人力资源的有效流动，为各地区的发展注入活力，形成区域资源共享、优势叠加的发展格局。

一、长三角人力资源利用一体化的现状与存在的问题

1．长三角人力资源利用一体化拥有宽厚的发展基础平台

长三角目前已经形成了“一个中心、南北两翼”的全国最大的城市群，其交通网络设施便捷，经济组织间的交易成本更趋低廉，制约经济向纵深发展的阻力正在减少。基础设施的完善使得长三角日益走向多领域、广覆盖的互动合作。依靠体制转轨过程中改革的先发优势及活跃的制度创新，长三角逐步形成了以国有经济、民营经济、外资经济为主导的，多轮驱动、齐头并进的发展格局。一批融入国际国内大市场的金融、技术、商品的要素市场也逐步完善，增强了区域经济的集聚与扩散功能。随着《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》的出台和上海建设“国际金融中心和航运中心”计划的提出，长三角在全国新一轮的改革开发当中将担当起更大的作用。进一步激活区域制度环境和整合区内各种资源，走一体化发展之路是区域发展的必然选择。而长三角人力资源一体化“抱团作战”，就是要形成有利于人才创新创业的整体性制度安排，以体制机制的优势吸引各类创新型人才“流向长三角，创业创新于长三角”。

2．长三角人力资源利用环境还不完善

长三角分属苏、浙、沪3个省市，有着不同的政绩考核指标，利益驱使也各不相同，存在事实上的各自为政的“区域壁垒”。长三角虽在人力资源的数量和层次结构上具备优势，但由于长期以来缺乏整合与互动的考虑，致使相对丰富的人力资源低效配置，存在着人力资源的供需结构失衡，人力资源过剩与人力资源缺乏同时并存，一方面，多个区域集中于争夺某个层次的有限人力资源，另一方面，大量的其他层次的人力资源得不到有效的利用。

3．长三角促进人力资源流动的渠道还不完善

长三角三地政府作为独立的行政管理主体，各地的人力资源管理体系也不统一，地区之间、部门之间协调性差，政策较难衔接，因而，促进人力资源流动的软性力量依然比较薄弱。区域内人力资源市场配置的程度也不平衡，各行政区域内，组织、劳动人事与其他部门所属的人力资源市场重复建设，原劳动与社会保障部门主管的职业介绍所与原人事部门主管的人才中介机构之间的融合还没破题，教育部门主管的高校毕业生指导机构以及其他部门主管的各类人才中介机构各自为政，人为的市场分割及行业性垄断大大降低了人力资源市场的配置效率。各省市内部的市、区县的人力资源市场纵向间互联互动的程度很低，往往造成行政、经济资源的浪费。

二、长三角人力资源利用一体化的发展目标

在未来的10至20年中，长三角应在人力资源的市场配置、自主开放、互惠共享、优势互补的基础上，建立共享机制、促进机制、互认机制和协调机制，以实现长三角人力资源利用一体化。

1．建立统一的人力资源市场，实现人力资源共享的一体化

三地联手建立跨区域、全方位、多元化的人力资源市场体系，高度重视人力资源的培养、吸引和使用三个环节在人力资源市场的协调统一。提高人力资源配置的社会化程度，在准入标准、设立程序、营运规则等方面，推进和实行区域内流动政策、吸引政策、培训政策，以降低区域内人才流动和开发成本，逐步搭建长三角区域一体化的人才交流互动平台，促进人才自主、自由的流动。

2．构建公平的人才政策环境，实现人力资源管理的一体化

建立区域共享的人力资源诚信档案库，统筹安排加强区域人力资源立法协调。推进资格证书的互认或衔接，实现教育、培训、考试的资源互通、共享及在服务标准上的统一。推动高层次专家交流，共同培养各地的紧缺、急需人才，形成人才共育机制。

3．构筑均衡的社会保障体系，实现人力资源服务的一体化

扩大覆盖人群，提高保障水平，共同推进社会保障制度等方面一体化建设，消除阻碍人力资源流动的制度性壁垒，使人力资源不受户籍、地域的制约，在全区域的人才市场上自由流动。

4．建立人力资源的信息网站，实现人力资源交流的一体化

充分运用信息网络技术的互动功能与即时功能，构建以人力资源数据库为主体的长三角信息网络系统，健全人才信息交换和发布机制，构筑覆盖全区域的畅通、快捷的人才信息平台。

三、长三角人力资源利用一体化的政策建议

1．构筑统一的人力资源服务平台

（1）制定长三角区域人力资源管理的法规。依据《就业促进法》、《劳动合同法》和《就业服务和就业管理》的规定，制定长三角区域人力资源市场管理条例及有关规定办法，用统一的法规、政策、制度，统一规范培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源就业平台。

（2）建立具有区域性质的人力资源指导协调机构。建议成立长三角就业工作领导专项小组及区域劳动保障机构，以促进区域就业水平的提高。做到“机构、人员、经费、场地、制度、工作”六到位。就业再就业工作领导小组办公室牵头，组织人力资源、监察、财政、工商、税务等部门协调和沟通，定期检查人力资源政策落实情况，定期召开联席会议解决工作衔接问题。

（3）构建覆盖城乡的公共就业服务体系。合理规划，整体把握长三角公共就业服务机构的布局，加强信息网络建设，提供公共服务信息，逐步建立起综合性服务与专业性服务相结合，多层次、多形式并举、覆盖城市社区、农村乡镇和行政村的服务网络。

（4）完善区域人才市场体系。从2005年起，三地联办长三角大中城市网上人才招聘大会，参与的城市越来越多，区域整体优势得到进一步发挥，现已所有的招聘信息实现共享，用人单位和求职者随意登录任意一地的人才网站就能进行供需洽谈。但其运作的时间偏短，还有待于长期制度化。这一模式发展经验值得总结和推广到实体市场方面的合作。要进一步改善区域人才市场布局，努力办好基础性人才市场和专业性人才市场，重点发展毕业生人才市场、企业经营管理者人才市场、高新技术人才市场、海外人才市场和网上人才市场。实现人才市场从政府推动型向市场竞争服务型转变。推进长三角人才市场的法制化建设，抓紧出台《长三角人才中介机构管理办法》、《长三角人事争议处理暂行规定》等规章制度，依法管理人才市场。

2．推动区域社会保障无障碍转移制度建设

“社会保险无疆界”是推动社会发展的重要命题，长三角作为经济发达地区应该率先破题，打破行政区划的界限，进一步加强相互间的协调和合作，整合各方力量，形成一种以企业为主导、政府为引导、社会为辅导的企业、政府、社会合力互动型机制，以构建三地社保区域无障碍转移的平台。

作为人力资源市场化配置的基础性工程，“社保区域无障碍转移”平台建设等重要内容亟待列入议程，主要是指基本养老保险、基本医疗保险、失业保险这三类保险的转移接续问题。其中城镇职工基本养老保险转续可借鉴欧盟“分段计算”模式——工作地缴费，分段记录，退休地发放，即：保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移基金的前提下，按各参保地规定分段计发。逐步建立起与长三角社会发展水平相适应，与财政、个人经济承受能力相一致的社会保险体系。逐步提高社保的统筹层次，实行区域社保一体化分步走，即：首先在社保水平接近、政策制度相近的城市通过签订协议等形式实行社保或医保一体化；随后加快实行各自省级统筹，不断积累经验，逐步扩大一体化区域范围，最终实现长三角区域社保一体化。

设立区域共同基金化解一体化风险。在实现社保区域无障碍转移的同时，会加剧人力资源流向报酬高的地方，对江浙两省而言人才外流问题的风险将会加大，对上海而言将加剧其社保支付方面的压力，如果不能很好地化解上述风险，它就会成为一体化进程的最大障碍。借鉴发达国家地区的成功经验，以尝试通过设立区域内部的共同基金、横向财政转移支付制度来化解这一风险。

3．完善人力资源开发服务体系

（1）加强人力资源培养与开发。联合共建区域职业技能鉴定服务体系和信息交流平台，重点建立新职业、新工种标准和教材开发、技术支持、鉴定设施等服务平台；探索建立区域技术、技能人才评价体系和评价标准，三地深入推进城市间的水平认证考试合作，统一评价标准，实现三地资格的“无障碍互认”。加强职业技能培训合作，建立区域职业培训联盟，提高培训的规模和档次；以劳务输入地人力资源市场需求为导向，广泛开展订单式培训，切实提高职业技能培训实效。

（2）加强跨省市就业服务体系建设。共同搭建区域劳务合作交流平台。在部门网站中开辟长三角区域劳务合作专栏，及时交流省际劳务合作动态，推进就业服务、职业培训、技能鉴定、劳动维权等领域的交流合作；探索新型的区域劳务合作模式，深化本区域劳务合作内容，推动就业政策制度的调整与创新。开拓网上虚拟人才市场，逐步加快推进人力资源市场信息网络建设和省际联网，建立区域劳动力供求信息收集、分析、评估和定期发布制度。近期的重点是共同构建网上人才大市场。

（3）加强高层次人才高地建设。苏浙沪三地的人力资源部门积极酝酿在上海建立长三角国际人才资源大市场，它不仅要成为三地共同吸纳海内外优秀人才的共同平台，更要成为今后长三角人才开发一体化的推动基地。作为计划的第一步，三地人事部门已于2007年年底共同启动了“长三角网上人才大市场”。长三角网上人才大市场通过设立统一的网络专用域名，制定统一的职位分类标准和职位搜索引擎，实现统一的信息配置功能，“已经成为一张真正覆盖长三角的‘无障碍’人才网。”从三地的实践来看，在区域范围内也在提升高层次人才统筹配置的面。

（4）加强区域劳动者权益保障合作。加快建立跨省市劳动保障重大突发事件通报和协同处理制度，联合组织人力资源市场整顿行动，及时有力地打击各种跨省市非法劳务中介行为，共同维护区域人力资源市场秩序；建立统一的劳动保障维权机制，定期交流劳动保障维权信息，推动建立企业社会责任承诺制度，共同维护劳动者合法权益。

（5）积极发挥社会组织参与推动区域人力资源一体化进程。非政府的社会组织在现代社会生活中发挥越来越重要的作用。尤其是与人力资源相关的社会（中介）组织是人力资源市场的主要组成部分，进一步发挥它们的作用对于推动区域人力资源一体化有重要的作用，政府可通过目标利益导向给予一些项目政策或资金支持。

（吴先满　骆祖春　张云天　王　健　方维慰　康　丽　焦未然）

第二节　长三角地方政府购买培训服务的合作机制

一、长三角地方政府购买培训服务的经验

政府购买就业培训服务属于政府购买服务的范畴，“公共就业服务是一项最基本公共服务”（迟福林）。基于市场失灵的问题，发达国家普遍重视公共服务的提供，把提供公共服务看作是政府的基本职能之一。在信奉市场资源配置的效率与竞争优势和对政府信任危机的影响下，通过区分服务的供应与生产的逻辑（罗纳德·J．奥克森），将公共服务的生产交给具有竞争性的市场，政府通过购买服务形式为社会供应服务，已成为发达国家公共服务领域改革的共识。就定义来讲，政府购买服务（purchase of service）是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折中方式，即政府继续保留其福利投资主体和制定福利政策的角色，但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私营的赢利性组织、其他政府组织、个体工作者或非营利组织等。政府和营办机构双方的责任是：政府提供部分或全部资金，并保留制定政策的权利，即对所要购买的服务作出限定，如服务对象的范围和条件，服务的数量、质量和目标以及评估方式等；营办机构则负责提供配套资金，在政府的政策范围内制定提供服务的具体计划和办法，并组织人力、物力实施计划（徐月宾，1999）。从国内外经验看，政府向社会组织购买公共服务，有助于它从大量差异化、非规模化公共服务中解放出来，集中精力提供基本公共服务，从而提升政府公共服务的整体供给能力；有助于为社会组织的成长注入活力，通过竞争与考核机制促使社会组织加强自我管理、提高服务能力，从而引导社会组织健康有序地发展；有助于激发公众对公共服务的潜在需求，加速新兴服务业的形成和发展，从而推动现代服务业的发展。

1．长三角政府购买培训服务的实践模式

在政府加速转型的过程中，长三角地方政府在其良好的市场化条件以及相对成熟的社会组织力量的推动下，不仅在教育、养老、就业培训、行业组织等领域有效地推进了政府购买服务，而且开创性地发布了一些地方政府政策文件，有效地推动了政府购买服务的深入。在劳动力培训服务的具体实践中，长三角还是政府购买培训服务机制创新的发源地，形成了有效的运作机制，积累了丰富的实践经验。其中最为典型的购买培训服务制度包括上海和南京等地的“职业培训补贴个人账户制度”，浙江衢州、湖州等地的“农民技能培训券”或“劳务培训券”，江苏泰州、苏州等地的“政府购买培训成果制度”等培训机制，这些创新殊途同归的都是力图通过利用市场手段和竞争机制以充分动员社会各方面力量参与就业与再就业培训，提供培训质量，满足培训要求。

（1）职业培训补贴个人账户制度

“职业培训补贴个人账户制度”首创于上海，后来江苏南京等地在学习借鉴上海经验的基础上也将其推广到当地的劳动力培训中。

所谓“职业培训补贴个人账户”，是指政府在就业与再就业培训中为法定年龄段内的劳动者建立“职业培训补贴个人账户”，发放“职业培训账户卡”，参加市场急需、技能为主的职业培训项目，个人自主选择有资质的培训机构参加培训，经鉴定合格后，政府给予一定比例的经费补贴，所需费用可以按规定从其培训个人账户中核销。其对象是具有上海市户籍，在法定劳动年龄段内，就业有困难、需要提高职业技能素质的劳动者。上海市规定，凡具有本市户籍的劳动者都可以申请建立职业培训个人账户，并发放个人账户卡作为补贴凭证。职业培训补贴个人账户具有以下特性：①个人账户是虚拟的。个人账户记录劳动者持卡参加培训的基本情况，以及培训经费核销的情况。账户卡不能以现金形式支取，不是储值卡。个人账户不可转让、套现、继承。②个人账户是有额度的。个人账户额度为2 000元。账户资金由失业保险基金注入，在个人劳动年龄段内始终有效。③个人账户可长期使用。账户卡在其劳动年龄段内可长期使用，永不过期。超过劳动年龄段后，个人账户将自动封存。

（2）“劳动力培训券”制度

从制度的起源上看，“劳动力培训券”制度首创于浙江省衢州市常山县。2003年，常山县在借鉴本省湖州市长兴县在义务教育阶段创建的“教育券”经验的基础上，在全国首创了农村转移劳动力的劳务培训券制度，并逐步在浙江全省推广开来，2005年被同处长三角的江苏无锡等地引进，成为长三角地区农村劳动力培训中的一项主要运作模式。

尽管从称呼上看，各地叫法不一，如衢州市称之为“劳务培训券”，湖州市长兴县称之为“农民技能培训教育券”，无锡市称之为“农民培训券”，江苏省农村劳务输出工作协调小组办公室称之为“农村劳动力转移培训券”，但是就其实际运作机制来看，却有一致性，结合衢州常山和湖州长兴两地的经验，可以进一步认识“劳动力培训券”制度的项目内容与操作机制。

“劳动力转移培训券”是地方政府发放给农村劳动力参加短期非农职业技能培训的代金学费补助凭证，是定点培训机构完成培训和转移就业任务后向相关部门申报培训补助资金的报销凭证。其资金主要来源于我国实施的阳光工程项目，由中央财政专项拨付。其设想是“凡涉及农民培训的经费均不再由各部门按项目形式下达，而是从中央财政开始，就把所有农民培训经费统一起来，只对下级财政公平地下达额度，省、地、县各级财政将上级下达的农民培训经费额度加上本级财政安排，作为本级农民培训经费额度，再由县级政府按额度制作‘培训券’，由政府确定的机构按政策将‘培训券’发放到乡镇政府”（覃社昌，2005）。

（3）“政府购买培训成果”制度

“政府购买培训成果制度”这一名称在长三角地区首见于2000年江苏泰州市人民政府办颁发的《关于开展政府购买再就业培训成果的工作意见》中，其后在苏州和南京等地劳动力培训中得以推广。与前面两种培训机制相比，泰州市政府把购买再就业培训服务直接就称之为政府购买培训成果制度，具有一定的先见意识。2000年，泰州市在解决下岗、失业工人再就业过程中，为充分动员社会各方面力量开展再就业培训，提高劳动者素质，更好地运用就业政策和就业服务手段，促进培训与就业的有机结合，为下岗、失业职工实现再就业创造条件，在全市实施政府购买再就业培训成果制度。在他们看来“所谓政府购买再就业培训成果，就是下岗、失业职工经过培训达到上岗要求，在考核合格或实现就业后其所需的全部或部分费用由政府负担。”^[1]该机制的核心内容就是政府运用经济和政策手段，引导全社会共同参与再就业培训，组织、协调、指导好各级各类培训实体，利用现有的办学条件，根据劳动力市场供需导向，有针对性地开展再就业培训。在制度实施之初，对象主要是下岗、失业工人，目前，受益对象已扩展到城乡各类劳动力培训群体。

从泰州的具体操作机制来看，主要的环节与内容如下：①确定再就业培训定点单位。②落实政府购买再就业培训成果任务。③劳动者报名并参加培训。④培训全过程的指导和监督，严格考核发证工作。

二、长三角地方政府跨区域购买培训服务的制度设计

1．长三角地方政府跨区域购买培训服务的合作基础

从长三角地方政府购买劳动力培训服务的可行性来看，除了已经建立起来的区域一体化的制度与基础设施建设外，在劳动力培训的基础建设和实践操作中存在如下一些有利因素可以支持地方政府跨区域购买培训服务。

（1）劳动力培训经费的公共财政补贴，尤其是直接来自中央财政补贴为地方政府跨区域购买培训服务提供了经费来源

在中央和各级地方政府对包括城镇下岗失业工人、农村剩余劳动力的培训中，国家已对参与培训对象实行培训补贴，培训费用一般采取政府补贴和个人出资相结合的方法，不过随着政府补贴力度的加大，很多培训项目已经实现免费培训，其培训经费由各级政府给予补贴，如2004年起全面开始实施的阳光工程项目资金来源于中央、省、市三级财政补贴，并以中央财政补贴为主，也就是中央财政补贴成为培训经费的主要来源。相对于完全由地方政府出资补贴的形式，主要由中央财政补贴构成的培训经费，可以避免地方政府不愿把培训经费拿出来共享。可以采取把长三角两省一市的培训经费实行统一管理的方式，建立一个专门负责管理、统筹、支付培训补贴的区域协调委员会，采用培训券方式，直接把培训券发给需要培训的对象，再由他们根据自己的需要在更广泛的区域内选择合适的培训机构。

（2）长三角地方政府购买培训服务的实践为地方政府跨区域购买培训服务积累了丰富的实践经验

在长三角地区，一些地方政府为了更好地实施劳动力培训项目，提升培训质量，在其所辖区域内广泛使用了购买培训服务的方式进行劳动力培训，如产生于上海的“职业培训补贴个人账户制度”，浙江衢州、长兴的“劳动力培训券”，江苏泰州的“政府购买培训成果制度”，都是地方政府实行政府购买培训服务的有效运作方式的创新。其中前两种创新中地方政府通过为培训对象建立个人培训补贴账户或者直接发放培训券，培训对象可以持个人账户或培训券到当地培训机构参加培训项目，后一种制度则是劳动保障部门直接从培训机构为培训对象购买培训服务。这三种政府购买培训服务制度都已在长三角的其他区域得到不断扩展和深化，尤其是“劳动力培训券”目前已在浙江的湖州、杭州、宁波、舟山，江苏的无锡等地广泛使用，其实践经验为如何在更大的区域内实施使用培训券、需要建立哪些基本制度提供了蓝本。这些实践为跨区域购买培训服务提供了良好的实践经验。

（3）大量的劳动力培训机构的存在为地方政府跨区域购买培训服务提供了可供选择的条件

从苏浙沪三地来看，经过多年的发展，已经培育和发展了一大批就业训练中心、民办培训机构和技工学校。众多的培训机构大大扩展了培训的可选择性，而更为重要的是，由于受当地产业结构、办学经验、师资力量等的不同，各地的培训学校形成了各具特色的培训专业以及办学特色，可以为培训对象提供更多的专业选择，从而增强购买培训服务的有效性和针对性。

（4）已有的公共就业服务基础设施和劳动力市场信息共享网络为地方政府跨区域购买培训服务提供了良好的信息基础

长三角地方政府的劳动力市场信息网络已经建立起“纵向到底、横向到边”的基础网络，其中在纵向层面上各级政府都注重劳动保障平台的建设，基本上形成了省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）的五级信息网络。相对来讲，长三角地方政府由于良好的经济基础条件，公共就业服务网络更加健全，公共就业服务网络已经延伸到社区和村一级基层自治组织。横向层面则把用人单位、劳动力市场与培训市场紧密连接起来，确保培训信息的流畅。目前需要再进一步的，是如何建立同一平台，把长三角各地方的劳动力市场信息网络连接起来，实现区域内共享，从而为跨区域购买服务提供更多的有效信息。

（5）培训教材的统一开发、培训时间的基本要求、培训项目的基本类别、职业技能鉴定的统一标准为地方政府跨区域购买培训服务提供了基础性标准

国家为促进劳动力培训发展、提高培训服务质量，已在全国层面上对一些基础性的培训标准提出了统一标准，如加强农民工培训的教材开发，农业部、人力资源与劳动保障部、教育部等6部委发布的《2003—2010年全国农民工培训规划》中明确规定教材的编写和选用要坚持统一规范、实际适用和先进创新的原则，其中引导性培训教材，技术要求规范、统一的专业教材，全国统一编写。统一标准的开发有助于避免地方政府实施跨区域购买培训服务时存在的区域性偏差，这样可以实行统一培训项目、统一培训标准、统一培训补贴，从而便于跨区域管理。

2．长三角地方政府跨区域购买培训服务的主要障碍

（1）利益冲动使得地方政府不愿意放弃培训这块蛋糕，担心竞争会使其失去既得利益，从而不支持，甚至反对跨区域合作

跨区域购买培训服务最大的阻力来自地方政府。为就业弱势群体组织所提供的劳动力培训服务虽然是政府免费提供的，但是它只是对行政辖区的培训对象才免费，由于其经费是直接来自中央财政拨款和省市两级政府的拨款，并且主要来自中央财政拨款，因此对基层政府和培训机构来讲是一块大蛋糕。再加上每位培训者参加培训后需要进行技能鉴定，又有一笔不菲的费用。因此，在地方政府部门与其培训机构、技能鉴定没有严格分开的背景下，地方政府会紧抓这笔费用不放，担心一旦放开竞争，培训对象可以跨区域购买培训，就意味着对已有的市场形成冲击，从而减少了可能的收益。

（2）既有的培训机构担心更大范围的竞争会导致他们失去既有的市场份额，从而不支持，甚至反对跨区域合作

目前在以县（市、区）为单位的地方政府组织的劳动力培训中，地方政府一般采取给公共培训机构和社会培训机构分配培训任务，或者直接给培训对象发放培训券，或者建立个人账户形式由后者在所在区域内选择一家培训机构参与培训方式来组织培训，其竞争性相对有限，而且政府举办的公共培训机构往往在获取培训指标上占有优势。因此，一旦实行跨区域选择购买培训服务，由于培训力量的差异，担心失去原有的培训市场份额，既有的培训机构尤其是公共培训机构以及培训力量比较差的地区最有可能成为新制度的反对者。

（3）跨区域参加培训项目会增加劳动力培训对象的培训成本，从而使得跨区域合作缺乏吸引力

从培训对象来看，由于有资格享受免费培训服务的对象往往是就业弱势群体，如城市下岗失业人员、农村转移劳动力、未就业大学毕业生等群体，在政府补贴本来就比较少，甚至还需要自己掏腰包来填补差额部分的情况下，选择到异地接受跨区域培训尽管有培训资源上的优势，但是他们很难承受相应的额外费用，如交通费用、食宿费用等成本，因而不愿意到更远的地方接受培训。

（4）各地培训补贴政策的碎片化导致地方政府各自为政，加剧了跨区域购买培训服务的协调难度，从而妨碍甚至阻止了培训对象的跨区域选择培训

目前，长三角各地的培训补贴是由市一级政府统筹的，而且城乡也有差异。从长三角地方政府目前的培训补贴对象来看，主要有失业人员、被征地人员、本地农村剩余劳动力、残疾人员、大中专毕业生、进城务工的农村劳动者等群体。培训补贴项目则有适应性培训补贴、职业技能培训补贴、创业培训补贴和职业技能鉴定补贴等多种补贴。上述不同群体能够享受到的培训补贴标准也不一样，而且不同的培训项目又有初级、中级和高级之别，不同级别的培训费用也不一样，因此使得培训对象、培训内容、补贴费用、补贴方式出现多元化，导致不同区域的培训补贴差别很大。这种碎片化的培训补贴政策使得地方政府跨区域购买培训服务面临着极大的协调困境。

（5）区域间劳动力市场供求信息和劳动力培训信息的不畅通，使得劳动力培训对象难以作出有效选择，培训机构难以获取有效的培训信息

虽然这些年劳动保障信息平台与劳动力市场信息网络的建设已得到长足发展，但是省一级的平台还难以保证信息资源的充分及时共享，而对于长三角来讲，苏浙沪三地还没有建立起统一的信息共享平台，导致各地的培训对象难以及时把握全区域内的有效信息，从而影响决策。对于培训机构来讲，信息不充分，就难以把握劳动力市场的用工需求，进而影响他们开班的速度和质量。而且由于信息不对称，就会导致培训机构之间竞争的不充分，从而影响跨区域购买培训服务的初始目的——用竞争来促进培训质量，提供服务水平。

三、长三角地方政府跨区域购买培训服务的合作目标、运作思路与实现机制(www.xing528.com)

1．合作目标

长三角地方政府以购买培训服务方式实现劳动力培训服务合作的目标，在于破除区域内部阻碍劳动力培训资源自由流动的体制性和制度性障碍，通过构建跨区域购买培训服务的制度和保障机制，来强化培训市场的竞争，促进现有培训资源的优化配置，加强要素的自由流动，扩大优质培训资源供给，从而为劳动力培训对象提供更优质的培训服务，实现培训效用最大化。实现上述目标，要靠政府，更要靠市场，实现行政机制与市场机制的有机结合，让市场机制发挥更大的主导作用。从跨区域购买培训服务可能存在的障碍看，其前提是要加快政府职能转型，实现政府在劳动力培训的供应与生产中的角色分离，使劳动保障部门与其举办的就业培训中心真正分离，中央政府和地方政府作为培训服务经费的提供者，地方劳动保障部门作为培训服务的供应者、购买者和监管者，就业培训中心与社会办培训机构作为培训服务的生产者，消除地方保护主义，才能打破劳动力培训市场的分割格局，地方政府才能超脱利益之争，劳动力市场培训的竞争格局才能真正形成。因此，跨区域购买培训服务总体应遵循“政府引导、政企（培训机构）分开、市场运作、破除壁垒、资源优化、信息共享、平等互利、合作共赢”的原则。在此基础上，构建起跨区域购买劳动力培训的基础制度，形成信息共享机制、利益分享机制、激励机制、竞争机制和监督机制，才能有效地推进地方政府跨区域购买劳动力培训服务，实现培训服务的区域合作。当然，考虑到跨省区购买培训服务一步到位的难度和阻力，长三角地方政府可以试行先从相邻的县与县之间，再到市与市之间，再到省与省之间的跨区域购买服务，走出一条渐进的路子。

2．运作思路

首先，创建一个长三角跨区域购买培训服务合作中心作为总的运作平台，该平台主要发挥组织与协调作用，主要职责包括：一是把苏浙沪两省一市的省、市、县（市、区）、乡镇（街道）以及村（社区）的劳动保障服务网络、劳动培训机构（公共培训中心、民办职业培训学校、技工学校等）、劳动力市场三大信息网络统合起来，实现长三角区域内的三大信息资源的共享；二是设立专门账户，由该合作中心统一管理来自中央财政和两省一市各级政府的财政专项培训资金，根据各地方政府的年度培训指标印制统一的劳动力培训券，以及在跨区域的培训任务完成后负责培训券的结算与兑现；三是协助两省一市的地方政府劳动培训管理部门以及各劳动培训机构之间跨区域合作和沟通；四是指导和监督实施跨区域培训项目的培训机构的培训活动；五是负责起草和制定跨区域购买培训服务的基本制度。

其次，苏浙沪两省一市的各级劳动保障部门和劳动培训的管理机构作为合作中心的当然成员，负责管理本级政府及其下级政府的劳动力培训管理工作、负责发放自己管辖区域内待培训对象的培训券，负责本区域内劳动培训机构的监督管理，并与原由自己举办的劳动力培训机构脱离所属关系，使这些公办的培训机构成为独立的执行机构，参与劳动力培训市场的竞争。

第三，各类具有培训资质并得到当地劳动保障部门认可的劳动力培训机构通过招投标形式成为合作中心的社会合作伙伴，根据劳动力培训对象需求组织实施具体的培训项目，确保培训质量，接受合作中心的考核。

第四，持有培训券的劳动力培训对象根据自身的需要，可以从长三角区域内选择合适的培训机构、合适的培训项目接受培训，并通过技能鉴定或考核获得相应培训项目技术资格证书。

3．实现机制

作为一项跨区域合作新机制，是经济社会一体化进一步发展的必然趋势，但是如何才能真正有效地运行起来，长三角地方政府不仅需要拿出合作勇气，敢于放弃部分既得利益，真正向跨区域购买培训服务迈出第一步，而且更需要为跨区域购买培训服务建立起着眼于长远的基本制度和保障机制。

从内容上看，跨区域购买培训服务的合作至少应建立如下的基础制度和机制：（1）长三角跨区域购买培训服务合作中心。作为两省一市跨区域购买培训服务的管理、监督和协调中心，履行好基本职责。（2）劳动力培训市场信息收集、处理与发布中心。连接两省一市的各类培训机构网络和劳动力市场网络，发布劳动力市场供求信息、劳动力培训的供求信息以及劳动力培训价格信息等，以实现区域内劳动力市场与劳动力培训信息的共享。（3）劳动力培训政策协调机制。目前，两省一市的劳动力培训政策过于碎片化，培训种类、培训价格、培训时间、培训内容、培训教材、培训补贴方式、培训对象等都存在很多的差异，急需进行统一协调，加强制度整合，以减少跨区域参与培训服务的障碍。（4）利益机制。以实现政府与政府、政府与培训机构、培训机构与培训机构之间的利益协调，均衡各方利益，消除地方保护壁垒，以实现区域共赢和互惠互利的目标。（5）竞争与激励机制。确保区域内培训机构之间形成良好的竞争机制，消除区域壁垒（包括行政壁垒和市场分割），以实现资源优化配置，地方政府应鼓励具有竞争优势的培训机构跨区域行动，对成绩突出者予以奖励，以促进培训质量的提升。（6）监管机制。合作中心和各级劳动保障部门应加强对培训机构的资质、培训质量、学员管理的监管，打击腐败行为，以保障跨区域培训合作的有效运行。

（阳盛益、黄红华、施鹏、金蕾、陆稻稻）

参考文献

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第三节　建立长三角社会保障转续制度

建立长三角社会保障转续制度，是公共服务均等化建设的重要内容。2008年，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》有关发展目标的第4条提到：到2012年，公共服务能力进一步增强，基本实现全面建设小康社会的目标。言下之意，政府要加强公共服务的职能，为各类公民服务，使全体公民享受形式上平等、实质上更为公平的小康社会。而《指导意见》第32条更为明确地提到，在国家统一规划指导下，建立社会保险关系跨统筹区转移制度和信息网络，完善参保人员社会保险关系转移、衔接的政策措施。就中国的现实而言，加强政府的公共服务职能、从而全面实现小康社会的目标与建立长三角社会保险关系跨区转续制度是密切联系的。因为，长三角社会保险关系跨区转续制度的建立，将使不稳定就业的农民工的社保利益更有保障，而农民工群体在长三角地区处于社会的底层，社会地位与生活状况不如就业地农民。因此，如何提高农民工地位、保障农民工利益，是长三角政府实现全面小康的一个重要课题。而长三角如能建立社保转续机制，最大的受惠群体将是4 000万的农民工及其家庭——刺激农民工投保、使农民工在不稳定的就业中实现老有所养的梦想——农民工家庭更为殷实、社会更为稳定与和谐。所以，长三角立即着手研究如何建立长三角社保转续机制，对于落实国务院规定的2012年的有关目标意义重大。

一、社会保障转续的困境

1．我国特有的社保模式造成了社保基金转续的困难

我国的社会保险模式既非纯粹现收现付模式，也非纯粹完全积累模式，而是地方统筹加个人账户模式，这种模式被称之为统账结合模式。在这种模式下，个人的社会保障基金由两部分构成：一部分是由个人缴纳的，构成为个人账户；另一部分是由企业为劳动者个人缴纳的，并由地方政府——往往是县级政府负责“兜底”，解决社会保障基金因各种原因产生的支付缺口，这就是地方统筹。对于社保基金的地区转续来说，社保基金中的地方统筹是最大的障碍。其麻烦来自两个方面：一是地方统筹被看作地方公共利益，不允许转移。因为地方政府负责“兜底”，为防止地区社保基金不被转出，保证地方财政的健康运行，所以，地方政府一般不允许转移地方统筹。因此之故，在两省一市的发达城市，由于外来务工人员在不断流动，而他们无法带走本属于他们的社会统筹，所以，这些发达城市的养老金每年都有大量盈余。二是地方统筹的标准以及由此决定的、返回给劳动者的利益，在不同的地区之间存在差异。与美国等发达国家在全国层面上进行的统筹不同，目前，中国则以各市县为单位统筹，有学者形象地称之为“小水缸”。与全国一样，两省一市的养老、医疗等社会保险制度被分割在众多的统筹单位，而各统筹单位之间经济发展水平存在差异，因此，即使保障标准一致，保障金也存在差别，这为社保转续增加了困难。这样，劳动者的社保不能自由地在各个“小水缸”之间流动，到了一个新的地方就要重新参与社保，原有的积累留在了原地，对流动的劳动者极为不利。

加之，养老保险账户存在“空转”现象，这使地方财政更加吃紧，为省级统筹和以此为基础的社保转续设置了财政上的障碍。“空转”现象是指在目前的统账结合的养老保险体制中，因社会统筹部分不够支付当今老人养老金而向个人账户透支，且无任何借贷手续，从而造成个人账户空账的现象。我国的养老体制是以在岗职工缴纳的养老金养已退休的老人的体制，本质上是“收新账还旧账”，这就使得养老金账户始终存在一个缺口，并且，如果“新账”不够（当本地经济不景气，就业岗位不足，新收的养老金就可能不够支付已退休工人的养老金），就更加剧了这一缺口。更为严重的是，我国人口的老龄化也加剧了养老金的不足。即，随着职工寿命的延长，个人缴纳和社会配套的养老金不足以支付职工的养老需要。如有论者计算：按照目前的养老保险制度规定，个人账户养老金月标准为本人账户储蓄额除以120，如果男员工按60岁退休、寿命77岁算，按上述标准只够发放13—14年，还有3—4年要从社会统筹中领取。假如女员工按50岁退休、寿命75岁算，则有11—12年个人账户空账。^[2]

2．地方保护主义法制化

由于地方政府把财政与社保基金捆在一起，承担社保基金运转所产生的一切风险，因此一般都有严重的地方保护主义倾向，并使之地方法制化。如两省一市的地方政府一般都明确规定：养老基金向统筹外转续，只转个人账户部分，不转统筹部分。典型例子如，2007年《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》第4条第3款规定：外来务工人员因工作单位变更在本市同一统筹区域内流动的，其养老保险关系可以续接，缴费年限和个人账户储存额累计计算；在本市不同统筹区域之间流动的，其养老保险关系包括缴费年限和个人账户储存额一并转移；外来务工人员在解除（终止）劳动关系离开本市行政区域时，要求将养老保险关系转出本市行政区域的，经本人申请、转入地同意，其养老保险关系和个人账户储存额予以转移；养老保险关系暂不具备转移条件，本人愿意保留个人账户的，由养老保险机构保留其个人账户；养老保险关系不具备转移条件，本人又不愿意保留个人账户，并在本市行政区域内累计缴费满12个月及以上的，其个人账户储存额由养老保险机构一次性发给本人，同时终止养老保险关系。类似的规定普遍存在于两省一市的法规、规章中。

3．多种多样的社会保险及其制卡标准构成了社保转续的技术性障碍

众多的地方性法规，根据本地区的经济特点，将养老金的收缴、计发标准定得各有特点。这种具有鲜明的地方性特点的、多种多样的养老保险的技术性规定，为养老金的地区协调、地区间转续设置了巨大障碍。以城镇职工的社会保险为例，长三角在一些政策标准上存在一定的差异。如计发基础养老金和过渡性养老金使用的平均工资基数不统一，有的使用城镇企业职工平均工资，有的使用全部职工平均工资，而行业统筹企业使用本行业平均工资。再如，平均缴费工资指数（缴费工资指数，指职工每一年的缴费工资与对应的当年本市职工平均工资之比）计算方法不统一，有的计算“统账结合”（即基本养老保险社会统筹与个人账户相结合）后若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”前若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”后至本人退休前各年缴费工资指数平均值。再说市（县）的社会保障制度，它将养老和医疗保险险种规定为复杂的多层次结构。即在养老保险体系中，根据城镇职工、超龄参保人员、城镇老年居民、被征地人员、外来务工人员以及本地农民，分别设置了城镇职工基本养老保险、低标准养老保险、城镇老年居民养老保障、被征地人员养老保障、外来务工人员社会保险和新型农村养老保险等缴费与待遇相对应的六个层次的养老保险；而在医疗保险体系中，针对城镇职工、超龄参保人员、城镇居民、被征地人员和农民等不同对象，分别设置了城镇职工基本养老保险、城镇职工住院医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等缴费与待遇相对应的四个层次的医疗保险。这固然有利于降低保险基金的风险，也有利于调动不同层次的劳动者的劳动积极性，但不利于养老保险在不同地区之间的结算，为社会养老保险关系的跨地区转移制造了诸多技术上的障碍，提高了劳动力转移的成本。这种局面，无疑对长三角经济一体化产生了负面影响。

此外，各不相同的社保卡制作地方性标准，也成为社保转续的一项技术难题。目前，我国各地社保卡制作的技术标准不同，社保卡不能在各地区通用。国家法律没有统一规定必须实行国家统一标准制作社保卡，长三角各大城市大多在小范围内统一标准和技术，从而形成了若干个“小圈圈”。如杭州采用集成电路技术；嘉兴为“多用途智能卡”；宁波、台州、绍兴、湖州的技术标准依托于银行系统；上海、无锡又属另一类；而南京采用全国通用标准。这给社保卡的对接、互通增加额外的转轨成本。

二、建立两省一市社会保障的转续制度

1．建立两省一市的协调机构

目前，为了长三角经济与社会发展的一体化，两省一市已经建立了三个层面的合作机制：一是两省一市主要领导的不定期会晤；二是以“项目推进”的形式存在的常务副省长级别的座谈会；三是16个会员城市的市长联席会议制度。这些合作，初步确立了区域内行政首长间的磋商和对话机制、以“合作宣言”、“共同声明”等区域契约自律机制和部门执法联动机制。两省一市可以以此为基础，以“指导意见”为契机，建立长三角社会保障联席会议制度和重点合作专题组工作制度，设立统一的长江三角洲社保管理中心，统一规划、协调和实施与社保相关的法规、规章以及政策，解决可能出现的立法冲突。其主要职能包括：识别区域法制冲突，确定立法标准；对因劳动者流动所造成的养老、医疗方面的地方利益差别的额度进行结算与提出调剂方案；设立并管理调剂基金。

2．统一社会保障法律制度

两省一市现行的养老金制度，以1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》两个行政法规为基础，确立了各自的地方性法规与行政规章。它们在以下几个方面都具有一定的一致性，即参保对象上的一致，原则、目标上的一致，缴费标准、发放标准上的部分一致。但是，这些地方性法规也还存在差异。例如，在缴费标准、发放标准上，上海市与江浙两省的规定就不同。在江浙两省，企业为职工缴费的比例为企业上年度工资总额的20%，进入社会统筹；职工个人缴费的比例为本人缴费工资基数的8%，入个人账户。但上海市规定：单位缴纳养老保险费的为22%，其中3%记入个人账户，19%纳入社会统筹；职工个人缴费的比例为本人缴费工资基数的8%，入个人账户。

此外，由于各地经济发展水平参差不齐，导致养老金缴费基数不一，经济发达地区的缴费基数与养老标准较高。《苏州市社会基本医疗保险管理办法》规定：2008年企业职工月缴费基数最低1 369元，参保个体工商户及其雇工，2008年结算年度基本养老保险月缴费基数统一为1 650元。而经济不发达地区的基数要低得多。这种地区差异为养老金转续、发放带来了严重困扰。

对此，两省一市应该在遵循它们业已确立的共同原则，即在逐步实行“省级预算、分级负责、省级调剂、分级管理”的基础上，逐步统一缴纳基本养老保险费上下限的基准和缴费比例，由县级以上地方人民政府财政部门负责本行政区域内基本养老保险基金的管理，对基本养老保险基金的收支情况以及财政专户基金管理情况进行监督检查，县级以上地方人民政府应当加强对基本养老保险工作的领导，承担确保基本养老金按时足额发放的责任，省级政府承担一定的社保基金的调剂工作。此外，两省一市要协调法制，明确相应的社保转续条款。目前，两省一市在社保的省际转续上的规定是模糊的。例如，2008年《浙江省人民代表大会常务委员会关于修改〈浙江省职工基本养老保险条例〉的决定》第28条规定为：参保人员在同一统筹范围内流动的，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移个人账户储存额；参保人员在本省跨统筹范围流动的，应当转移基本养老保险关系、个人账户档案和储存额，各地对省内养老保险关系转移不得设置限制条件。省人民政府应当制定保障养老保险关系转移续接的具体办法；参保人员跨省流动的，其基本养老保险关系、个人账户档案和储存额的转移，按照国家有关规定执行。《江苏省企业职工基本养老保险规定》第16条规定：参保人员流动，其个人账户和养老保险关系按照国家和省有关规定办理转移手续。由于国家并无养老金跨省转续的明确规定，所以，在实际操作中，两省一市实际上不允许社会统筹的跨省转移。然而，国务院在“指导意见”中又明确要求：长三角应建立社会保险关系的转续机制。因此，两省一市就必须遵照国务院的“指导意见”，明确规定社会保险关系的跨省（市）转续条款。

3．建立社保转续机制

（1）加强信息系统建设。社保一卡通的关键是信息系统建设。长三角应以全国通用的社会保障新卡为标准，统一发放新社保卡。按照《长三角区域信息化“十一五”合作规划》，这张新社保卡具有信息存储功能，记录持卡人各个时期的信息。这张新社保卡主要内容应该包括：姓名、性别、社会保障号码、参加工作时间、1992年底前连续工龄、个人首次缴费时间、个人缴费基数、缴费月数、个人流动情况及其所在地缴费情况、个人记账利率及个人账户与属于个人的社会统筹部分的储存额情况等。同时，应该建立两省一市统一的信息平台，加强两省一市在社保卡工程建设项目规划、系统开发、数据库建设、咨询服务、网点系统集成、制卡等方面的业务合作，使新社保卡在两省一市可以通用。

（2）对个人账户与社会统筹部分进行转续。对劳动者流动需要转移的个人账户与社会统筹部分，由长江三角洲社保管理中心在分段计算的基础上进行统一结算，由流出地政府向流入地政府转移，流出地政府不得截留。流入地政府则在对流动的劳动者（不管流动多少次）进行分段计算、进行加权的基础上，核定个人养老金等的总额，按规定发放。

（3）对劳动者为养老金差额流动设定“转入门槛”。如果劳动者为了享受退休后比较好的养老待遇，在即将退休前从经济不发达地区转移到经济发达地方，从而能够享受很好的医疗条件。对劳动者的这种博弈，政府怎么办？国家发改委宏观经济研究院完成的这方面课题方案认为，应该在退休前10年左右设定“转入门槛”，即退休前10年不得转入，如果需要转入，则必须由个人或单位缴纳养老金、医疗金的差额部分。在长三角，这样的规定是必须的，也是可行的。如果退休前10年转入，则个人或单位不必缴纳养老金、医疗金的差额部分，劳动者退休后享受流入地待遇。

（4）推行对劳动者“培训、就业、维权”三位一体协调工作模式，制定统一规范的劳动用工制度，完善转移就业的政策制度，建立区域人力资源市场。作为社会保障转续制度的配套，两省一市可以统一劳动者的培训、技术证书认证制度，使技术人才能够在区域内得到共同认可；建立健全统一的劳动力市场信息网络平台，使三地就业信息互通有无；统一建立诸如劳动保障事务代理等维权协调机制，降低劳动者的维权成本，最大限度地保护劳动者的劳动权益。

（潘云华）

【注释】

[1]泰州市人民政府办公室：《关于开展政府购买再就业培训成果的工作意见》，泰政办发［2000］153号，2000‐09‐01。

[2]戴卫东：《虚与实：基本养老保险与企业年金的个人账户》，《中国社会保障》2004年第6期。