中国税收调节居民收入分配的现状

二、中国税收调节居民收入分配的理论现状

中国关于税收调节居民收入分配的研究是随着社会收入分配差距的逐步扩大而逐步展开的。党的十一届三中全会以前，中国大陆实行的是计划经济，政府对居民收入分配的调控主要是通过国家计划进行的。党的十一届三中全会以来，随着市场经济体制改革的不断深化、经济的持续发展，居民收入在稳步提高的情况下，收入差距也逐步拉大，贫富两极分化越来越严重，不仅影响到改革的继续推进，而且危及社会的稳定。面对日益严重的贫富分化问题，要求政府加强对收入分配调控的呼声日高，这样税收调节居民收入分配的职能作用才逐步引起人们的关注和重视，经济理论界和税收实践界在这方面的研究也日渐增多，并取得了一些有价值的研究成果。目前中国学者对税收调节居民收入分配的研究主要集中在以下几个方面:

1.关于税收调节居民收入分配的现状及原因

从近年的实践看，税收调节居民收入分配的作用比较薄弱。对此，税收理论界和实践界都已形成共识。但对形成原因却有不同看法。有学者认为，现阶段收入分配税收调控体系不健全以及税收发挥作用的条件尚不完善是造成税收调节居民收入分配作用薄弱的主要原因。也有学者认为，现行的以流转税为主体的税制结构限制了税收公平调节功能的有效发挥，因为流转税具有累退性，其公平收入分配的作用较弱，流转税的比重越大，收入分配的差距也越大。还有学者认为，税收职能理论滞后是导致税收调节居民收入分配功能弱化的重要原因^[18]。而相对来说，李本贵对导致税收调节收入分配功能弱化的原因分析更全面，认为税收收入占GDP的比重不高、税制调节的重点在国家与企业而非国家与个人、流转税比重过高、所得税政策及其他税收政策不完善等是导致税收调节收入分配功能弱化的主要原因^[19]。

2.关于税收在调节居民收入分配中的功能定位

一般认为，税收是国家调节居民收入分配中的重要工具。邓子基指出“在现代社会里，税收既是国家筹集财政收入的最主要工具，也是政府调节或干预经济的一个重要手段。”^[20]郭庆旺认为，税收作为一种调整收入分配的有力工具越来越受到关注是必然的，也是必须的，因为政府税收不仅对高收入者课以高税，而且通过筹集足额的财政资金，把资源用于有利于贫困者的支出上，为明显改善收入分配状况提供了可能。

对于税收调控的作用领域，理论界一致认为，初次分配是由市场调节完成的，政府不应干预，再分配主要是由政府调节实现的，税收作为政府的调控手段之一，其对收入分配的调节主要是在再分配领域。邓子基主张收入分配政策首先应当确保在初次分配领域创造一个平等竞争的市场环境，但我国处于转轨时期，初次分配领域秩序比较混乱，我国首先要解决初次领域的平等竞争问题，而后才是运用再分配调控手段，促进收入分配公平。高培勇提出要充分利用财税手段，充分发掘财政税收政策“潜能”是在再分配层面解决收入差距问题的极好通道^[21]。吴云飞认为“从总体上看，在社会收入初次分配中税收对个人收入分配不具有有效的调控功能。个人收入分配税收调控从其作用的发挥范围而言，应当属于社会收入再分配环节，也就是说要发挥税收对个人收入分配的调控功能就需要从税收制度结构上研究如何加强税收在社会收入再分配中的调控功能，扩大税收制度在社会收入再分配中的调节力度”^[22]。(www.xing528.com)

因此，对于税收在调节居民收入分配中的功能定位，一个基本的观点是，税收是政府调节居民收入分配差距的一种有效手段，但不是唯一手段。“在现阶段过分地夸大税收调控在个人收入分配调节中的作用，忽略政府其他经济调控手段在个人收入分配调控中的运用，不注重政府各种调控手段的综合运用，政府不仅难以在社会收入再分配公平性调控方面有所作为，税收政策也不能在社会收入分配中发挥其应有的积极作用。”^[23]

3.关于税收调节居民收入分配的过程与方式

学者们对这个问题进行了多层面、宽领域的研究。樊丽明认为“税收对收入分配的调节是通过在收入分配、使用、积累等多个环节上的作用实现的。首先，在收入分配环节，国家征收个人所得税、社会保险税，影响个人可支配收入。其次，在收入使用环节，国家运用消费税、关税，影响实际收入水平(即收入的使用效率)。再次，国家征收静态的不动产税和动态的遗产赠与税在原有收入的积累环节进行调控。由此形成了多层次、多环节的税收调控收入分配体系”^[24]。并对各税种在调节收入分配中的功能进行了具体分析。蒋晓惠认为，税收调控个人收入分配，主要体现在税收制度上。税收制度在影响收入分配方面，又主要有税制要素、税制模式、税种结构等，并详细分析了税制要素、税制模式、税种结构对收入分配的影响效应^[25]。邓子基特别强调税制结构和主体税种的选择对税收公平收入分配的作用，他指出:“税收体现的是一种分配关系，这是客观存在的。不同的国家有不同的价值观，因此不同的国家对同样或类似的分配结构或分配关系有着不同的看法，反映在税种结构优化上，就是对税收公平的不同政策设置。”^[26]“税收调节收入公平分配功能的实际效果通常是同各种具体税种设置方法、征管水平、特别是这些税种在整个税制中的地位密切相关的。一般说来，某一对于调节收入公平分配具有重要意义的税种，只有在它成为整个税制的主体税种时，才能真正有效地发挥其调节收入公平分配的功能。”^[27]张贵结合中国实际，详细分析了流转税、所得税与财产税在公平收入分配方面的优缺点，指出，如果加以精心设计和有效管理，流转税是可以在再分配方面发挥积极作用的，尤其是在以流转税为主体税的情况下，更要尽力发挥其再分配功能;个人所得税作为国际通行的调控收入公平分配的重要税种，对调控收入分配发挥着独特的作用，但需要有广泛的税基和先进的征管才能有效发挥其作用;财产税在公平收入分配方面的作用也很明显，但其征收成本也高于流转税和所得税^[28]。马国强、王椿元在《收入再分配与税收调节》一文中详细分析了税收水平、税收结构、个人所得税、财产税、消费税对调节收入分配差距的影响作用^[29]。

4.关于税收调节居民收入分配的政策取向与制度建设

税收调节居民收入分配的政策取向与制度建设也引起了学者们的广泛关注。邓子基、王道树从建立税收调节收入分配的作用机制、完善收入分配税收调控体系以及创造税收发挥作用的条件等方面系统全面地论述了税收调节收入分配的政策取向与制度建设，他们指出:“税收调节个人收入分配的作用机制主要包括累进税制、税式支出、税收指数化和负所得税思想。税收调节个人收入分配的层次体系主要有个人收入实现环节，个人所得税、社会保障税;个人收入的使用环节，特别消费税;个人收入的积聚环节，有形财产税和不动产税;个人收入的转让环节，遗产税和赠与税。税收调节个人收入分配的实现条件主要是个人收入的货币化程度、个人收入的信用化程度、社会对个人收入的监控能力、社会法制化程度和执法环境、税务部门的征收管理能力。”^[30]项怀诚认为，防止收入差距扩大，单个税种的力量是脆弱的，必须着眼于整个税制体系的建设，综合运用各种税收手段。他指出:“国际经验表明，单一的个人所得税无法有效地发挥对个人收入的调节作用。世界大多数国家和地区为了加强税收对个人收入的调节，基本建立了以个人所得税为主体，辅之以遗产税、赠与税、个人财产税、个人消费税和社会保障税的税收调节体系，其他税收弥补个人所得税调节的不足，充分发挥不同税种相互协调配合的整体调节功能作用。”^[31]钱晟也认为:“在个人收入分配领域要充分发挥税收的调节作用，以促使收入差距的合理化，解决贫富悬殊的问题，必须着眼于整个税制体系的建设，综合配套运用各种税收手段，建立起一个多环节、多税种立体式的税收调节体系。”^[32]韩绍初把税收调节收入分配的着眼点放在促进经济发展、鼓励投资上，他认为:“针对我国当前收入分配中所存在的问题，我国税收调节的着眼点应放在促进经济发展鼓励投资，降低低收入者特别是农民的负担。”^[33]吴云飞认为研究我国税制改革需要考虑在经济体制转轨前期和后期两种不同社会经济条件下完善我国收入分配税收调控的税制改革，转轨前期宜采用“稳健型”策略，转轨后期宜采用“拓展型”策略^[34]。张斌认为:“从长期来看，税收调节收入功能的实现依赖于税制结构的调整，只有逐步增加所得税尤其是个人所得税在收入分配中的比重，相应降低流转税特别是增值税的比重，税收负担才有可能逐渐向高收入阶层转移。然而，我国现阶段的国情和征管水平决定了流转税的主体地位在相当长的时期内是难以根本改变的。在这种税制结构约束下，近期只能采取对现行税制进行完善以缓解收入分配差距。”^[35]周国良认为，税收调节收入分配应坚持“公平与效率并重，收入功能与调节功能并重，货币调节与财富调节并重、调整税收结构布局与健全税收调节体系并重”^[36]。樊丽明提出:“公平收入分配的税收政策重点是建立健全个人收入分配的税收调控体系，不仅形成多税种、多层状的税收调控收入分配的体系，而且要确立各相关税种的主辅地位，强化个人所得税和社会保险税等重点税种的建设，建立税基广阔、扣除合理、级距较大、累进程度不太高的个人所得税，和广泛课征、税率水平与一定生产力水平下保证社会成员最基本生活需要的要求相适应的社会保险税制。”^[37]

综上所述，国内学者从税收调节居民收入分配的现状入手，从理论上论证了运用税收手段调节居民收入分配的必要性和紧迫性，探讨了如何改革和完善现行的税收政策和税收制度以缩小收入分配差距，实现分配的公平和公正。可谓是仁者见仁，智者见智，但到目前为止，关于税收调节居民收入分配方面的研究定性描述的多，定量研究的少;现状分析的多，历史考察的少;一般性研究的多，有针对性的研究少，特别是在和谐社会建设的历史背景下，如何发挥税收的调节居民收入分配作用还缺乏有针对性的研究。