第五节 实现公共利益的公共管理需有公共权威
由于公共事务关系到社会共同的或者整体利益的实现,不可避免会产生不同群体的利益冲突。因而,从事公共事务处理和管理的机构必须拥有相应的公权力,也就是说拥有处理和管理公共事务的某种权威性力量。否则对于公共事务的有效管理就可能无从谈起。这里的公共权威机构主要是指各级政府部门,以及其他一些相关的公共组织部门。
关于公共权力的产生,历来众说纷纭,难以形成统一的认识。大致说来,主要包括两种相互对立的观点,一种认为,公权力是社会中的强者为维护自己的利益而以法律的形式制定并规范的,因此,作为公共权力来源的法律只是强权的合法化;另一种观点认为,公权力是人们相互平等地签订契约而达成“联合意志”的结果,因此,公权力不是某些强者的意志,而是社会公众的“公意”。按照前一种观点,在原始社会末期,氏族部落首领及其贵族阶级以强权破坏了原来氏族部落原始的生产、分配、交换、消费等社会习俗规范,建立起与氏族部落一般社会成员相对立的公共机构,此时,公共权力即随最初公共机构的建立而形成,它不管公共权力是否符合氏族部落大部分成员的意志,也不管公共权力的形成和公共机构的建立是否经过由氏族部落大部分成员同意的一套程序。按照后一种观点,氏族部落首领和贵族阶级以强力形成的公共权力并不合法。卢梭在《社会契约论》中指出,“强力并不产生权力”。也就是说,以强力形成的公共权力和公共机构没有合法性。合法的公共权力必须反映社会成员公共的意志,并且,必须由部落全体成员以契约程序一致或多数同意授予公共机构。
按照一般逻辑,公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现,因而才对全体社会成员具有普遍的约束力。但是,从历史上看,尚未有充分证据证明公共权力是由氏族部落全体或绝大多数成员以契约方式形成,并且以契约程序一致或多数同意授予公共机构。相反,历史上大量存在的是氏族部落首领和贵族阶级通过强力取得统治和管理社会的“公共权力”的事实。
尽管人们对公共权力的产生就像对国家、政府的产生一样仁者见仁,智者见智。但有一点则是共同的,这就是公共权力是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物,它是与国家、政府的出现紧密联系在一起的。
作为行使公共权力的主体,政府是凌驾在社会之上的最具权威的公共机构。这一公共机构的出现,一方面预示着社会成员分裂为管理者和被管理者,以一部分人对另一部分人的控制作为存在的条件;另一方面从事控制和管理职责的公共机构及其人员,必须承担起维护社会生活的基本秩序、调节社会成员和不同群体的利益冲突,以及控制社会秩序和社会生活方式的发展方向的各种职能。这就使公权力的行使具有相对的独立性。总之,公权力也就是用于处理公共事务的权威性。公权力是由社会共同需要产生的,其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。
作为社会的控制系统,公共权力承担着将具有利益差别和冲突的个人与群体整合为社会共同体的职能。人类社会演进到原始社会末期,随着私有财产和阶级的产生,围绕财产私有权和公有权的阶级斗争极为尖锐复杂。一方面大部分公有财产,如土地、工具和食物等生产和生活资料已转归家庭实际所有;另一方面,氏族部落首领及贵族阶级得到了大量良好的生产和生活资料,有了影响别的氏族部落成员行为的物质基础,于是原来属于各氏族、各部落成员职责的对内管理生产和生活等社会事务,对外保障部落安全、防御侵略等安全事务,逐步集中到氏族部落首领及贵族阶级手里。这样,原本社会的职能逐渐成为集团化和专业化的管理任务,社会内部分离出专业从事管理的人员和机构,他们所控制的管理权力也就取得了公共权力的名义。
公权力的作用体现在以下三个方面:首先,公权力要维持社会生活的基本秩序,使其具有一定程度的稳定性,保证人类社会的生存与发展;其次,随着社会生活各个方面的不断变化与发展,公权力对某些变化了的社会基本秩序作出调整,以克服社会内部的一般矛盾与冲突,防止其向对抗方向转化;第三,根据社会发展变化的需要,公共权力还会推动和引导原有的生活秩序向一定的方向演变。
在社会成员之间的利益差异和冲突普遍存在的情况下,没有一批专门从事管理的人员和机构以社会整体的名义来行使社会管理职能,就无法保持社会的基本秩序的统一。但是,这种秩序的维持毕竟是以社会中一部分人对另一部分人的控制,也即社会成员分裂为管理者和被管理者,由管理者对被管理者实施一定程度的控制为存在条件的。因此,一方面,公权力从其产生的那一天起,强制力量就成为其不可或缺的构成要素,它在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。这种公共权力在每一个国家里都存在。构成这种权力的,不仅有武装的人,而且还有物质的附属物,如监狱和各种强制机关。另一方面,公权力一旦产生,便具有了一种相对的独立性,行使公共权力的主体便有可能具有一种凌驾于整个社会之上的特殊地位。同时,行使公权力的主体的特殊利益取向便会渗透在公共权力的运用上。因此,公权力运用过程中利益关系的调整就成为公权力研究中的一个重要内容。
公权力的产生作为人类社会由野蛮状态进入文明状态的一个重要标志。其意义在于,社会形成了一个专门的机构来管理和运用强制力,任何个人不得以任何理由对其他受到法律保护的个人实施暴力伤害,除非是在特定情况下,为了自身的安全所采取的正当防卫的措施,这样私人之间暴力侵害行为就不再具有合理性和正当性。公权力作为社会成员公共意志的体现,自然享有了行使一种社会公认的人身强制的特许权。公共权力所具有的强制性,不仅能够有效地约束社会成员之间的冲突,而且,可以在一定的社会范围内建立起统一的行使强制力的程序和标准,从而使形成普遍适用的法律秩序成为可能。
所谓公权力的强制性,是指社会成员必须绝对服从的权力,这既是人类社会文明进化的结果,又是公权力实现对社会进行有效控制的必要条件。然而,公权力也有非强制性的一面。所谓公权力的非强制性,是指通过说服、教化、引导而使之服从的权力。与强制性权力相比,非强制性权力更容易被社会成员所接受,并能有效地实现公共管理目的。当然,公权力的强制性,或者公权力主体具有运用强制性公共权力的权力,并不意味着公权力主体可以随心所欲地支配公共权力客体,而是在一定的合理性范围内,通过强制力保障社会规范的效力,维护社会的公共利益。这就是说,强制性公共权力的价值,主要体现在有能力限制那些非合作的反社会的行为,并保持对全体社会成员所具有的普遍约束力。在现代文明社会,公权力的这种强制性常常是以一定的制度、程序的形式体现出来,并借以维持行使强制力过程中的有效性和准确性。(www.xing528.com)
至于非强制性的公权力,在公共管理中则有更大的施展空间,其形式也更加灵活多样,如提出公共规范、树立学习榜样、倡导某种价值取向和伦理道德、实施仲裁和调解、间接干预市场等等。这说明,运用非强制性的公权力是公共管理主体在公共管理中的体现的主要倾向。
需要指出的是,近年来随着行政改革的发展,公共权力行使主体也开始发生一系列新的变化,其中最主要的就是政府的管理职能正在悄悄地变革。随着政府职能的转变、管理方式的更新以及权力的下放,政府把大量具体的执行性的公共管理职责转移出政府,由一些非政府公共机构承担。从这个意义上说,目前我们所说的公共权力与传统意义上的公权力已发生了明显变化。如何认识这一现象,将是我们需要进一步研究的重要问题之一。
根据以上阐述,可以看出,政府公共部门对公共事务的管理是需要通过行使公权力来确保实现的,离开了公权力的运用和行使,政府就很难对公共事务实行很有效的管理。
本章思考题
1.为什么说公共管理的主要目标在于体现和实现公共利益?
2.如何更好地把握公共利益的内涵?
3.如何处理好公共利益与个体利益的关系?
4.如何克服部门利益替代公共利益的现象?
5.为什么说体现公共利益的公共管理需要拥有相应的公共权威性?
6.如何才能保证公权力恰当使用而不被滥用?
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