中美需实现对等开放-美国需要什么样的中国

2008年3月27日，中国银监会公布了《银行控股股东监管办法》征求意见稿（以下简称《监管办法》）。在这份《监管办法》中没有再次出现类似2006年1月银监会2号令规定的新建股份制银行必须拿出一部分股权由外资参股之类的内容，这让许多国人相当感动。我们的金融监管机构已经有点“中国”银监会的样子，而不再像是“某国”银监会或者“国际”银监会了。当中国的金融机构前往中国对外开放的榜样国家——美国去收购银行或设立分行处处碰壁的时候，美洲银行和汇丰银行等海外金融机构却把在中国金融业投资赚得的数以千亿的盈利汇回母国填补次贷危机损失。显然，中国金融业的开放程度早已赶英超美了。

我们已经习惯于把“对外开放”当成相对于“闭关锁国”的褒义词，它甚至已经成为今天中国社会一种类似于宗教式的判断和执着。“闭关锁国”的语境类似于清末的长辫子，而“对外开放”的语境类似于西洋的领带。出于自我保护的羊群效应，中国的政策开始执迷于这根套在自己脖子上的领带而拒绝反思，因为谁都担心自己被挂上“闭关锁国”的长辫子。有人认为2006年1月银监会2号令的出台是海外利益集团在中国金融监管机构制定国家政策中的一次成功策划，但笔者则认为规定国内商业银行改制必须引进境外投资者则是银行监管机构出于对“长辫子”标签的排斥。一切其实是为了展现一下金融监管机构的“先进理念和开放思维”。

理性地看，在“对外开放”的另一端不应该是“闭关锁国”，而是“对我开放”。只有在中国的“对外开放”政策可以换来外国“对我开放”承诺的情况下，才能形成中外之间的“对等开放”，才能形成互利、互补、互惠的平等“对等开放”关系。如果没有“对我开放”的前提，一味地强调所谓的“对外开放”，就会让中国吃大亏。我们必须在“对等开放”的视角下重新审视“对外开放”的内涵，并赋予“对外开放”新的价值判断。与中国强调“对外开放”相反，美国不提倡“对外开放”，而只提倡“对美国开放”。

美国财长保尔森近日来访，再次强烈敦促中国更多地开放金融领域，包括允许外资银行和证券公司进一步介入中国的银行业和资本市场，但是，对中国金融机构在美国本土设立分支机构和收购金融机构股权的艰难处境则没有做出承诺和解决的方案。同样是打着“开放”的旗帜，美国的精明和中国的天真形成了鲜明的对比，难怪中国人要请不会讲中文的保尔森充当“中国经济顾问”，而没有美国人请中国那些会讲英文的“保尔森们”担任“美国经济顾问”。中国请的这个洋顾问继续在中国推销美国国债并敦促人民币加速升值，继续侵害着中国的经济利益。美国的开放是以美国利益最大化的开放，在这方面，中国要学的地方还有许多。

尽管根据中国银监会的公告，本《监管办法》是对银行控股股东监管的有关国际文献、外国监管当局的监管经验和做法进行了认真研究，并结合我国的法律法规及实际情况而起草完成的，但是，如果与国外的相关法律法规相比较，在关于涉外的监管条款方面，存在着不少值得商榷的地方。

第一，境外金融机构取得境内中资银行之控制权的规定和标准由中国银监会这样的政府部门提出是不妥的。金融机构的控制权关系到国家的经济安全和金融安全。境外金融机构取得中资银行控制权的标准、审批的流程、监管机构的授权应该通过全国人大常委会颁布的法律来约定。银监会只能是全国人大监督之下的执法机构，而执法机构本身在没有得到授权的情况下是无权进行自我授权的。

第二，本《监管办法》中关于境外金融机构取得银行控制权的相关规定过于简单。在美国，有关境外机构取得美国境内银行股权包括控股权受到由《银行持股公司法》《银行兼并法》《银行控股权变更法》《州际银行法》《联邦存款保险公司改进法》《国际银行法》《金融机构现代化法》《外国银行监管促进法》等诸多法律的约束。美国强调的开放是对美国开放，而在“对外开放”方面则设置了层层保护网。这是美国式的“对外开放”。相反，中国金融业是在自身的法律法规体系尚未建立健全的情况下对外开放了，类似于放水在先，修渠在后。虽然在外资金融机构已经控股了国内商业银行的情况下推出这部《监管办法》讨论稿，有亡羊补牢的意义，但与境外对手的相关法律法规体系相比，仍然显得过于简单而缺乏自卫能力。因此，如果把境外金融机构控股中资银行的有关规定从本《监管办法》中剔除，进而将此办法改为仅针对国内的银行控股股东的监管办法，也许更为妥当。(www.xing528.com)

有关境外金融机构控股中资银行的规定，应该在审慎研究之后以立法的方式另行颁布。在此项法律制度完善之前，应该暂停境外金融机构控股和参股中资银行业务的审批。在全国人大相关法律颁布之后，对于违背法律的参股和控股行为，中国银监会应该督促外资控股方及时纠正。这样并没有违反WTO《服务贸易总协定》中关于金融服务附件中的规定。

第三，《监管办法》第十条规定，境外金融机构取得中资银行控制权需要符合住所地国家（地区）监管当局相应的审慎监管指标要求。本规定意味着中国银监会承认了海外监管当局的监管素质和监管能力。问题是当中国的金融机构试图取得境外银行的控制权时，中国银监会为本国金融机构出具的监管意见函是否能够得到境外同行的承认？中国金融机构“走不出去”，往往是因为海外监管当局不承认中国监管机构出具的监管意见。因此，在中国银监会承认境外监管当局的监管标准和监管意见之前，首先必须要求对方监管当局承认中国银监会本身的监管标准和监管意见，从而为中国金融机构的海外收购创造一个对等的法律环境。如果某个境外监管当局不承认中国银监会出具的监管意见函，从而事实上阻挠中国金融机构在该国的并购行动，那么我方也不应该承认该境外监管当局为其管辖的金融机构出具监管意见函。在弱肉强食的全球化丛林里，在制定“对外开放”的规则之前，中国必须首先制定并落实“对我开放”的规则。

第四，境外金融机构取得中资银行的控制权不应该由银监会全权决定。本办法第十二条规定，境外金融机构取得境内中资银行控制权的，由银监会受理、审查并决定。中国金融监管机构可以对外资并购等重大事项做出如此大胆的自我授权，再次暴露了国家权力被部门化的倾向和弊端。根据这一规定，只要通过了中国银监会的审查和批准，境外机构控股中资银行就是一路绿灯。相同的情况在美国是不可想象的。根据收购对象性质和收购比例的不同，外资控股美国的银行或者设立银行分支机构需要获得州政府、美联储、存款保险公司、货币理事署甚至美国国会的事先批准。美国的任何一个机构不可能得到类似中国银监会在本办法第十二条规定的权力。

华尔街一位从事并购业务的美国律师坦言，中国企业取得美国银行10％的股权是极其困难的，企图取得20％以上的股权几乎是不可能的，更不用说取得实际控制权了。美国资本可以在中国控股深圳发展银行，但中国企业在美国却没有相同的案例。中国迄今为止没有出现哪个企业取得超过10％的美国银行股权，哪怕是美国三流银行10％的股权。美国金融市场实属有开放之名而无开放之实，真可谓达到“善闭无关楗而不可开，善结无绳约而不可解”的境界。这种巧妙保卫本国金融版图的监管境界和开放技巧才是真正值得中国金融监管机构认真学习的地方。

中国的市场资源和股权资源是中国经济版图的主要内容。面对全球泛滥的垃圾美元，为了保卫中国的经济版图，中国需要设置多层的防洪堤。单向的招商引资型的“对外开放”政策应该重新评判。在国际舞台上，中国必须发出“对我开放”的声音。