法国共和国访问.-访法札记

4月13日上午11时，到法国共和国申诉专员机构，拜访了申诉专员的高级顾问。

法国的申诉专员是一个独立的权威机构，成立于1973年，其职权包括：免费为公民法人与自然人提供服务，改善他们与行政部门和公共事业单位的相互关系；申诉专员处理各个案例，审查控告单位在行使职务中是否符合它为民众服务的使命，他记录单位不正当的行为，为控告人恢复权利。在合法的行政决定的情况下，如果这个决定与人的权利有矛盾的时候，申诉专员具有推荐公平的权利；如果国家不执行法院的比较利于行政部门的对象的判决的时候，申诉专员可以利用其命令权；申诉专员具有很重要的推荐改革的权限，使他能对改善行政手续和法规作出很大的贡献，使法律能够更适合于社会的变革而不公平的现象能够越来越少。

申诉专员的工作效率是非常高的。因为申诉专员机构的工作人员全部是非常优秀的职员。全国有300个申诉代表处，分布在各个区、各个省和大都市里。申诉专员的活动具有很强的灵活性，建立了广泛而有效的工作网络。这一切使他们取得了很高的工作效率和很好的工作效果。

申诉专员由共和国总统在内阁会议中任命，对共和国总统承担责任，每年要向总统和议会提供一个年度报告。每一届任期为6年，任期内不可撤职也不可撤销。申诉专员还是全国人权咨询委员会的法定成员。

申诉专员机构由8个部门组成，他们的大致情况如下：（1）地区开发司。地区开发司在2006年处理过55874个案例，有338个接待处，270个代表，由代表处理案例的占到90%。代表主要在省政府大楼里办公，或者在一些敏感的市区或在市政厅里面，也有在市司法与法律中心里办公的，而且自2005年开始，他们也逐步驻进监狱里。代表给公民提供咨询，介绍行政手续的复杂性，倾听民众的要求，观察当地情况。他们大多数是已退休的法官和法学家，也有年轻的博士生或者对公共服务了解得很好的前任公务员或企业管理人员，他们都有手提电脑，在工作中都可以互相联系或者与申诉专员机构进行联系。（2）受理诉愿资料司。受理诉愿资料司主要进行诉愿资料的初步处理，并且还要负责拒绝不可接受的诉愿资料。不可接受的资料内容占全部诉愿资料的近41%。（3）综合事务司。综合事务司要负责处理35个不同领域的资料。在2006年，该司处理过1390个文件，平均每个职员一年可以处理175个文件。这些文件中20%涉及城市规划、环保、道路等公共工程及其他各种领域。（4）官员与退休事务司。官员与退休事务司主要负责处理已退职或退役的官员、军人等涉公部门人员问题。2006年该司处理585个文件，其中文职与军职退休问题是主要部分，占50%，另外公共部门的招聘问题也占有5%。（5）还有司法司、社会司、税务司等部门。

作为保护老百姓权利的机构，法国共和国申诉专员机构是独立的，而且独立性很强。为了保证独立性，申诉专员任期为六年，规定不准连任。专员的主要职责是通过非司法的途径，解决诸如个人（或企业）与行政机构、个人与公共服务机构、个人与国有企业（比如电力部门等）之间的纠纷。通过申诉专员，达到免除司法诉讼、也使公民更好地接受行政机构作出的决定等目标。申诉专员具有很强的综合性权限，但是他的权限也是有限制性的权限：（1）如果案件正处于法院审理过程中，申诉专员是不可参与的；（2）申诉专员也不参与公务员与所在单位之间的纠纷处理，但可以为退休公务员的纠纷处理提供服务；（3）申诉专员在处理国家安全、外交、医疗和国防四个方面的案件时，他没有权力获得相关信息。也就是说，申诉专员处理不了这四个方面的问题。譬如，如果公民认为是国防部门对其造成了损害，但是国防部门会以保密为理由拒绝提供相关资料，使申诉专员无法得到相关信息，处理问题也就无从谈起。申诉专员的权限完全是处理行政部门的纠纷。

在处理任何案件过程中，申诉专员可以向任一有关方面提出建议。在一般的情况下，有关行政部门会按申诉专员的意见处理。但这不是说申诉专员就一定会反对行政部门的决定。申诉专员如果认为行政部门是对的，就会向公民进行解释。不过需要指出的是，即使认为有些决定是对的，但如果申诉专员认为执行该决定危害了公民的实际利益，他也会提出不执行的建议。

申诉专员的权力之一是对法律文本的改革提出建议。如果议会或部门作出了法律或指令，申诉专员也会提出修改的建议。申诉专员还有一种权力就是他可以向政府部门发出命令，譬如法院作出了有效的判决，但政府部门没有执行，专员会发布命令，要求政府部门执行。申诉专员还可以进行监督，命令行政部门提供有关资料，也可以监督是否执行了人权方面的规定。

但是申诉专员没有处理社会问题的权力。为何没有处理社会问题的权限呢？理由之一就是不能监督私营企业的内部问题，也不能监督国有企业的内部管理。那么社会问题如何处理？访谈中ROSE（社会问题的顾问）提到职员之间的集体纠纷不是专员的职权之一。企业内部的纠纷，都由工会组织来处理。因为法国的医疗保险机构的纠纷属于公共服务，申诉专员也可以进行处理。他们采取集体决定的，申诉专员也要解决这些问题。在解决这些社会冲突的时候，申诉专员提供解决的方案。(www.xing528.com)

共和国只有一个申诉专员，由他负责组建机构。现申诉专员是原公职部部长。但在各个地区和行业也有自己的申诉专员（如保护儿童的申诉专员）。他们之间也没有隶属关系。其他机构的申诉专员和地区、行业的申诉专员只是合作关系，但法律上也没有合作的规定。如银行也有自己的申诉专员，如果公民与银行有纠纷，他们就告诉公民关于银行申诉专员的具体情况，公民会去找银行的申诉专员。银行的申诉专员由银行协会任命。

共和国申诉专员的地位很高，在外交部礼宾司中排位第十六。他们每年处理的案例有60000个，有100个职员在负责处理这些案例，他们是领取共和国申诉专员机构固定薪水的职员。大部分是公务员，他们是行政部门派送到专员机构来工作的，他们熟悉自己的工作部门，由他们处理相关事情。由行政部门派送的公务员理论上有偏向原部门的风险，但目前还没有出现偏向原部门的事情，因为法国的公务员按规定并不完全隶属具体部门。他们在这里工作是没有年限规定的。有些职员还是聘用的。另外还有300个代表，他们是免费的志愿者，不领取薪水，主要是退休的律师、法官和学者，在全国各地为公民服务。申诉专员个人有比较大的自由，他也会聘任一些助手。

申诉专员机构为公民服务是免费的，但公民不能直接向他们提出要求，而必须通过国会的议员，由议员把资料提供给共和国申诉专员。在现实中，也有公民不通过议员也可以提供。如果有公民直接来信，他们也受理。他们通过初步处理后，还会继续要求他们通过议员的名义来起诉。因为公民通过议员，议员会予以初步处理。议员要填写有关表格。在欧盟国家只有英国（不是苏格兰）和法国有这样的规定。

在财政预算问题上，申诉专员机构的财政预算来自总理机构（部门）。根据法律规定，必须保证经费的供给。而且他们处理案件的行动是非物质化的。有时为了节约经费，他们也会增加工作量。

他们在向我介绍如何解决调查经费时说，申诉专员处理相关问题要进行调查，但我们的调查不是司法和警察内的调查。我们要求公共机构必须提供资料，也可以派人去调查，也可以到各级法院索取相关资料。我们不会怀疑这些报告是虚假的，这是他们的义务。如果我们怀疑的话，我们就要有5000个人才能进行这项工作。我们主要的工作是协商，是中立的。所以我们的调查经费如何解决并不是一个难题。

我问：如果你们的决定不被执行如何办？回答是：我们大约有20%的决定行政部门不执行。究其原因，其一，有我们犯错的原因，是在我们采集信息不全的情况下发生的；其二，行政部门拒绝我们正确的决定，只要我们坚持调查就要说服他们，最后他们也会同意；其三，申诉专员过去担任过部长，他们相互认识，我们要专员给部长打电话，问题也就解决了；其四，最后的办法，我们就告诉公民，我们没有办法处理他的问题。我们没有强制性的办法处理问题。除非行政部门在提供资料上有错误或不提供资料，我们没有强制手段。如果行政部门不提供有关资料或提供错误的资料，我们可以诉诸舆论，进行宣传，予以公开说明。这是我们的武器，是个原子弹，因为一旦到媒体告发他们，这个部门也就完了。

会谈完后，我们到共和国申诉专员办公室合影。