德国：国际金融监管的标杆

2008年伊始的美国次贷危机，以及2010年从希腊开始蔓延的欧洲主权债务危机，在全球范围内对政治、经济以及金融领域都产生了深远的影响。德国作为解决欧债危机问题的主角，其金融领域自危机爆发以来也经历了各种变革。

在2011年下半年，主权债务危机发展成为影响欧洲金融稳定的主要风险。其中尤其以希腊等南欧国家的主权债务危机问题最为严重。但是在2012年中期的时候，德国监管机构的代表人仍旧认为，德国的贷款机构已经做好了几种情景的准备工作，而且德国金融机构针对希腊国债的风险敞口也是有限的。

在金融危机过程中，德国的金融体系相对于其他国家来说比较稳定。但是由于受到周边国家的影响，其金融体系也不能完全脱离干系，特别是在当前欧元区一些金融机构存在严重的融资困难的环境下。周期为三年的欧洲央行政策，为银行提供了解决这些问题的机会和重新赢得市场信心的时间。但是在这里，不仅金融机构特别是银行存在问题，那些债台高筑的主权国家也存在问题。

一、德国金融监管体系概况

2002年5月4日，德国联邦金融监管局——BaFin^[1]——作为一个全能的监管机构正式成立，它由分管银行、保险公司以及证券交易的三个不同部门共同组成。

2007年，国际金融市场又一次陷入波澜，影响了国际金融行业的稳定性。由于美国与其他一些国家房地产泡沫的破碎，很多金融行业的企业经历了巨大的损失，并有多家金融类企业陷入破产，例如，美国投行雷曼兄弟公司在2008年9月倒闭。其他的一些倒闭事件由于获得主权国家的救助，从而得到规避。

全世界的金融行业都受到危机的影响。关于对银行收支实际蕴含风险的不确定性，以及对缺乏市场流动性的结构性产品估价的问题，导致了全球范围内对信用机构的不信任。再融资成为问题，银行不得不通过吸纳存款来保证流动性。其结果是，银行间市场出现了问题，起主导作用的央行不得不分次向市场注入流动性。在国际金融体系的部分领域，积累了很大规模的风险，其数量远远超过了银行以自有资本形式存在的风险缓冲。在危机过程中，以不同的形式显示了哪些危险的缺口与不足会对国际监管体系产生影响。过去发生的事件显示，正是由于放松了警惕，才导致这些缺口产生了巨大的影响。而监管的不足，又加剧了这些问题的蔓延。

当德国的保险与再保险公司不得不大规模地对其投资资产进行折旧时，部分的德国贷款机构陷入了困境。2007年，德国工业银行（IKB）获得了国家几十亿欧元的援助贷款，并多次继续扩大规模。德国复兴银行也在整顿过程中将其90%的股份让给孤星（Lone－Star）集团。萨克森州立银行也受到危机的负面影响而陷入了流动性危机，并最终归入到巴登－符腾堡州立银行（LBBW）。

为了弥补监管的缺陷，在全球范围内，各国都采取了一系列的努力措施，德国联邦金融监管局也参与其中。最重要的成果是依据Basel III而制定的自有资本与流动性规章。其他方面包含的内容有：针对缺乏监管透明度而对个别机构的实际风险的监控，如何应对集中度风险以及针对评级机构的工作。

随着金融危机的演变以及德国金融行业的发展，德国监管机构也需要不断适应，改变原有的“单独监管者”的角色。

金融界普遍持有的观点是，如果能够建立一个全能的监管机构，其意义是很大的。历史上那种权利分摊的方式不再适用于当前的形式。银行、金融服务机构与保险公司更多地通过类似的产品来竞争客户，从而形成了金融巨头。出于此种原因，需要成立一个独立的、跨越领域的金融监管机构。它不仅仅作为核心的交流对象，而更要有能力应对合并效应与基于金融市场迅速发展的创新流程。将三家监管机构合并，可以帮助德国联邦金融监管局更好地与国际监管机构进行交流，并且在国际谈判中更好地代表德国的利益。

二、后金融危机时代德国金融市场的演变与发展

（一）欧洲监管体系

次贷危机以及欧洲主权债务危机，向金融监管体系提出了更高的要求。2011年1月1日，三家欧洲监管机构开始工作，即所称的ESAs^[2]。之后不久，欧洲系统风险委员会开始工作，负责对宏观经济发展进行观察，用以警示由于系统性风险给欧盟金融稳定带来的危险。同ESAs一起，它们共同组成了欧洲金融监管体系（ESFs）^[3]。

在监管立足于国家层面的基础上——在德国，德国联邦金融监管局负责对金融机构的监管，ESAs的任务在于达成欧盟层面的和谐，以及合理地运用、实施欧盟层面的法规。它立足于发展技术性的监管与实施标准。该任务由欧盟委员会来完成、修改与颁布。此外，它还负责制定指导准则与建议。具体的监管权限由欧洲监管机构在破坏联盟法规，或是危机情况，或是在各成员国的监管机构在跨界问题观点不一致的情况下，得以实施。欧洲证券与市场管理局（ESMA）——ESAs的一个组成部分，负责对欧盟评级机构的监管。

ESAs的决策在很大程度上影响了国家层面监管机构的工作。德国联邦金融监管局通过它在不同欧盟层面委员会与工作组成员的身份，以及向欧洲机构输送德国联邦金融监管局员工的形式，参与到决策过程中去。当欧盟委员会要对运营以及管理技术等方面做出决策的时候，德国联邦金融监管局领导层的四位总监也在各个ESAs的监管机构有各自的投票权。

（二）德国金融市场总体发展状况

德国拥有典型的、由银行寡头主导的金融体系。换言之，全能银行主导整个德国的金融体系，并在国民经济中占据主导地位。其业务不受金融业务分工的限制，涵盖了传统银行的存款与贷款业务、人寿保险业务、证券投资等多种业务，甚至包含不具备金融特性的实业投资。在这种高度集中的金融体系中，其他金融机构即使能参与到德国的金融市场，也要受到严格监管。金融市场在德国的重要性与发达程度远远不及以英国和美国为代表的市场主导型金融体系。

由于这种金融体系的特征以及德国金融行业监管的严格性，保证了德国金融市场没有如同美国与英国一样受到2008年次贷危机的影响而损失惨重。相较于美国和英国发生的连串银行倒闭，甚至牵连到众多历史悠久的跨国银行，从而引发大范围金融风险的情况，危机对德国的影响被控制在有限范围内。在德国金融市场中，受影响较大的主要是一些私人银行与州立银行，而德国银行业整体结构并未受到实质性冲击。这主要归功于德国政府对金融行业所采取的果断且不遗余力的支持。在2008～2011年间，德国联邦政府先后采取了一系列重大的金融稳定举措，例如，通过国有化对德国住房抵押贷款银行（Hypo Real Estate Holding AG）实施救助，通过建立金融市场特别稳定基金挽救德国商业银行，批准银行进行拨备计提以缓解银行业与保险业对希腊债务的风险敞口等，保证了德国金融市场的稳定。

此外，在金融危机之后，本着对英美金融模式失败的反思，德国政府立即对金融市场进行改革，提出了一系列改革的具体举措，涵盖范围相当广泛。德国联邦政府2012年1月发表的年度经济报告，详细列举了2011年德国联邦政府为抵御欧债危机对实体经济带来的潜在风险，而推出的117条“保稳定，促增长”经济政策和措施，内容涵盖：增强与欧盟其他国家的合作，稳定金融市场，改善本国就业和产品市场结构，改革本国能源结构，放宽第三国高科技人才在德国就业限制等。报告中尤其提出了德国将以“保稳定，促增长”作为德国经济政策的中心，并实施“对内经济保持强势，促进国内经济发展，增强抵御外部风险的能力；对外促进欧元稳定，在强化本国金融和财政体系安全的情况下，借力债务稳定机制强化在欧盟及国际层面促进经济增长中的中心地位”的指导方针^[4]。

2012年，德国政府在G20的改革框架下，致力于改善德国金融市场的秩序，力求重新强调金融领域服务于实体经济的角色，提高金融行业的抗危机能力，增加金融市场与金融产品的透明度，以及努力实现欧洲范围上的统一银行监管^[5]。具体采取的措施包括：2012年8月法律提案，用以保证Basel III的及时实施；特别强调对系统性重要银行的监管；2012年11月，德国金融稳定委员会（FSB）向监管机构特别提出了针对影子银行及其交易行为的监管建议。此外，为了防止银行与主权债务危机的扩散，2012年6月在欧洲峰会上，欧元区首脑向欧洲委员会提出了欧洲银行业统一监管的建议。

在以上种种政策与举措的综合作用下，在欧债危机期间，德国的金融复苏一直领先于其他国家。2010年与2011年的国内生产总值增长率分别为4.2%与3%，远远高于同期欧元区17国与欧盟27国的平均水平^[6]。2012年德国的国内生产总值增长率为0.7%。柏林经济研究所预计，德国经济将继续保持强劲增长态势，2013年经济增长为2.4%；德国的财政赤字将明显回落，预计在2013年将减为0.8%^[7]。

（三）全能银行与混业经营制度下的金融监管模式

德国是西方国家中金融监管制度较完善、监管效果较理想的国家之一。严格的金融监管，保障了德国金融业的健康发展和相对稳定。

纵观德国的金融监管历史，在成立德国联邦金融监管局之前，德国一直采取混业经营、分业监管的金融模式。到2002年，《统一金融服务监管法》的颁布授权成立德国联邦金融监管局，负责对德国的银行业、证券投资业和保险业进行统一监管，并对财政部直接负责，成为德国金融市场的主要监管机构。与此同时，德国联邦银行在银行监管方面也有一定权利，这种二元监管模式造成授权不清，产生监管不力，为德国金融危机的发生埋下了隐患。此后，德国《银行法》、《保险监管法》、《证券交易法》相继被修正。这些措施进一步加强了德国联邦金融监管局对德国金融业进行统一监管的职能，但仍需与德国联邦银行一起，共同负责银行监管职责。

在德国联邦金融监管局中，最主要的三个监管部门分别是银行监管部、证券/资产监管部以及保险监管部。银行监管部负责颁发经营许可证、资本金充足监管和流动性监管等日常监督管理；证券/资产监管部负责对资产管理、金融服务公司和投资公司进行监管；保险监管部则与联邦政府和州政府共同承担保险监管职责。除了以上三个主要部门以外，为了适应混业经营的监管要求，德国联邦金融监管局还设有国际/金融市场部，消费者与投资者保护、养老金计划合约认证部，金融体系完善部以及反洗钱小组等四个跨行业部门。

对于整个监管体系而言，德国金融市场的监管采取内部监管（即自我监管）与外部监管（即社会监管与联邦银行、德国联邦金融监管局监管）相结合的模式。其中，内部监管以建立金融机构的内部治理结构为基础，以年度业务报告和股东大会为依据，建立股东大会、理事会、监事会之间的制衡机制；外部监管则通过一些银行设立独立的审计机构，对银行资产营运做出评估，并将其审计报告报送德国联邦金融监管局。

平行于银行监管、保险监管与证券/资产监管三个领域，还存在一个跨领域的监管分支，即第四个支柱，囊括所有监管领域。它的任务包含风险与金融市场分析、应对不被允许的业务、风险建模、消费者与投资者投诉等。还有一个直属于主席的部门，负责国际层面的监管问题。

德国联邦金融监管局当前控制了1 880家银行，680家金融服务机构，大约600家保险企业，30家养老基金，5 900只国内基金，以及77家资本投资公司。

（四）德国金融监管目前面临的主要问题(www.xing528.com)

由于对混业经营和全能银行的监管无法通过单一监管部门实现，为了应对混业经营所带来的监管挑战，欧盟监管也随之发生调整，通过合并和重组的方式，实现一个或两个主要的监管当局负责全面的监管任务，减少监管机构，加强综合监管。

在欧盟体系中，德国与法国一直是欧盟金融监管改革的积极推动者。由于金融危机对欧洲的影响，促使了德国在欧盟层面加强以风险管理为核心的金融监管的主张。欧债危机爆发以来，欧盟监管一体化要求德国的金融监管与欧盟监管要求趋于一致。

德国监管机构在未来将以何种角色出现呢？德国联邦金融监管局仍旧继续作为有利的监管机构，来完成其应有的任务，对处于监管下的企业进行监督。对于银行机构的监管，德国联邦金融监管局将与德国联邦银行共同协作，由两家机构联手，完成对信贷机构的管理。信贷机构应当将德国联邦金融监管局与联邦银行共同作为统一的监管机构。

德国联邦金融监管局进一步面向的目标是，作为欧洲乃至世界在金融监管领域的标尺。德国对于全球金融行业来说是一个比较重要的国家，因而需要德国联邦金融监管局在欧洲、全球关于金融监管标准方面共同参与协作。当前发生的很多事情都应当被德国作为机遇。

三、针对于基金的未来监管趋势

（一）中心交易对家的监管

中心交易对家的作用在战胜金融危机中的重要性不容忽视。在基金管理过程中，交易对家风险也是不可避免的。依据G20国家的决定，在未来，所有标准化的衍生品都要经由中心交易对家进行清算。对于这些中心交易对家，要求它们有良好的信用度、较高的融资能力。中心交易对家在未来要受到更加广泛与严格的监管。

虽然这些监管措施都是有意义的，但它不是一剂万能药。而通过中心清算，传染效应受到限制，从而规避了市场上流动性紧缺。它最初的效应是让衍生品交易更加透明。如果要获得更高的透明度，则要限制非标准化衍生品交易的偏离企图。中心交易对家是有效地解决衍生品市场透明度与安全的途径。但是，它也蕴含着风险。由于其规模与复杂程度，并且大量的衍生品交易都集中在清算中心，“大到不能倒”^[8]在这里也会是一个问题。

（二）德国联邦金融监管局应当如何处理好与三大支柱（EBA^[9]，EIOPA^[10]，ESMA）关系的定位

对于现行的欧洲监管体系来说，不存在比现在更好的选择。欧洲是一个共同经济区域，为了这个经济区域的共同发展，需要建立统一的行为规范。这也是出于对德国金融行业的利益出发。如果有人提及“准确的定位”，首先是指，德国要参与到欧洲制定统一金融行业行为标准的工作中。德国力图加强在此的影响力，以及带入德国自身的专业经验，例如，参与制定技术标准的委员会及工作小组。通过占据这些团体的高级位置，来争取政治影响力。

（三）影子银行的问题

自从金融危机爆发以来，国际上针对银行的监管做了许多工作，但是，最初忽略了影子银行的问题。而现在，这被认为是最有挑战性的任务之一，但是又不能局限于形式。

截至目前，德国金融稳定委员会所从事的工作仅仅是将数据组合到一起。这有助于人们确立存在哪些新问题，并且对原有措施进行补充。接下来，力图将已被监管的银行与影子银行之间的关联透明化。而且对影子银行的监管也要加快步伐，只有这样才能够制止危险的套利。

关于货币市场基金在影子银行中发挥的作用，以及对其的监管措施，本书将在后面的章节中加以介绍。

（四）金融危机后监管改革的核心问题

自2012年，监管的核心将继续维持在衍生品交易上。衍生品交易对于基金管理业务的监管也是至关重要的。当前，这个问题的解决速度没有预想的快。问题一方面在于它本身的复杂性，在此类交易中，通常有很多不同的参与者参与进去；从另一方面来说，人们还要能够给企业提供机会去落实达成的协议。

未来将面临的新问题是：当中心对家违约的时候，会发生什么？或者是说，当出现全球化交易的时候，监管方如何能够介入到数据中？借鉴影子银行的问题，市场的透明度也是应当被关注的。

【注释】

[1]Bundesaufsicht für Finanzen.

[2]欧盟监管当局，European Supervisory Authorities。

[3]欧洲金融监管体系，European System of Finance Supervisors。

[4]Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie（BMWi），Jahreswirtschaftsbericht 2012.
Vertrauen st－rken—Chancen er9ffnen—mit Europa stetig wachsen，Berlin，2012.

[5]Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie（BMWi），Jahreswirtschaftsbericht 2012.
Vertrauen st－rken—Chancen er9ffnen—mit Europa stetig wachsen，Berlin，2012.

[6]欧盟27国与欧元区17国2010年与2011年的国内生产总值增长率分别为：2.1%、1.5%；2.0%、1.4%。数据来源：欧洲统计局（Eurostat）官方数据统计，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/。

[7]数据来源：德国柏林经济研究所（DIW Berlin）2012年4月4日发表的报告。

[8]“To－Big－to－Fail”。

[9]欧洲银行监管局，European Banking Authority。

[10]欧洲保险与职业养老金监管局，European Insurance and Occupational Pensions Authority。