人民法院执行员的法律定位及制度完善

论人民法院执行员的法律定位及其制度完善

尤　波

一、现行司法实践中执行员法官定位的弊端

目前，在各级法院的执行工作实践中，虽然参与执行工作的人员身份有法官、法官助理、书记员以及司法警察等，但承担执行工作的主要力量是各级法院执行机构的法官。司法实践中习惯称这部分法官为执行法官。这部分人员具备审判员或助理审判员职称，享有法官资格，与审判案件的法官没有本质区别。基于本人对于司法执行实践多年的深入体验和思考，笔者认为，现行的由法官主要承担执行工作的将执行员定位于法官的主流模式，存在以下弊端：

（一）执行员定位于法官与司法执行职责的本质要求不符

审判和执行是两种不同性质的工作，各有自己的特点和规律，相应的工作方法和风格也不相同。两者的区别具体表现在：

首先，法官与执行员的角色不同。在民事诉讼过程中，当事人地位是平等的，法官居中，充当裁判者，具有中立性；在执行过程中的当事人地位是不平等的，一方申请执行，另一方则被迫接受执行，法律向债权人倾斜，执行员不是处于中立位置，而是充当裁判（调解）结果的执行者，具有倾向性和强制性。因此，法官承担执行工作，混淆了法官的职能，会使公众漠视法官的公正性。

其次，审判和执行是两种不同的决策过程。审判工作主要是采用法庭上诉（控）辩的诉讼方式，认定事实和适用法律。执行程序不是对当事人之间的纠纷进行裁判，而是实现已经确认的权利。执行工作是对已发生法律效力的判决、裁定、调解和决定的义务人不主动履行法律义务时而采取强制执行的行为。其行为主要是查封、扣押、冻结、处分被执行人财产，在发生对抗时，可以直接地具体地行使国家强制力。审判工作的强制力是比较抽象的；执行过程中的强制力是具体的，可以直接剥夺被执行人自由处分自己财产的权利，执行的结果直接产生民事实体权利的转移。法官主要职责是驾驭庭审过程和对证据进行分析判断，从而查明事实运用法律进行裁判；而执行员的主要职责是让被执行人一方依法履行义务，发现其财产并掌握时机，及时果断采取执行措施，处分被执行人的财产。

再次，审判程序与强制执行程序的功能不同。审判工作重在事实和法律分析以及最终产生的公正、公平的处理结果；执行工作中，债权人取得执行名义后，请求执行机关采取强制措施实现其权利，执行工作应是快速高效运行，这是法律和社会的客观要求。

因此，笔者认为执行员定位于法官是混淆法官职能、审执不分的表现。而且当前法官资源有限，由法官来担任执行工作，是对审判资源的一种浪费。法官忙于事务性工作，而无法专注于审判和调解工作，研究疑难法律问题，这既不利于法官职业化建设，不利于人民法院法官职业化和管理专门化的形成，不利于法官队伍内强素质，外树形象，也不利于审判质量和执行效率的提高^[118]。从司法执行行为区别于审判行为的独特特征角度，执行员定位于法官与司法执行行为效率性和执行性的本质特质不符。

（二）执行员定位于法官不利于执行行为法律威慑力的充分展示

法律权威是由国家强制力来保障的。一般认为，西方国家的司法权威主要来自于普通民众的内心服从，其实这种内心服从正是国家长期运用强制力保障的结果。^[119]近年来，人民法院执行威慑力不足的问题日益严重，执行中经常出现被执行人以暴力或暴力相威胁抗拒执行的现象。笔者认为，执行员定位错位是导致执行威慑力不足的主要原因之一。目前在各级法院的执行工作实践中，承担执行工作的主要力量是各级法院执行机构的审判员，这部分人员与审判案件的审判员没有本质区别。审判员本是居中裁判人员，不应有强制性和倾斜性，是公平、公正的象征，更不应具有迫使服从性。正是由于法官的性质和职责决定了其在执行工作中的威慑力不够，所以在具体执行中，经常出现被执行人隐藏、转移、变卖、损毁向人民法院提供执行担保的财产；案外人与被执行人恶意串通转移被执行财产；故意撕毁人民法院执行公告、封条；妨碍人民法院依法搜查；以暴力、威胁或其他方法妨碍或抗拒执行；哄闹冲击执行现场；侮辱、诽谤、诬陷、围攻、威胁、殴打执行人员；毁损、抢夺执行材料、执行车辆、执行器械和执行人员服装及证件；扣留、伤害执行人员等不正常现象。作为公平和正义化身的法官，基于其独特的思维特质和行为选择，无力实现对上述极端行为的快速处理。退一步讲，让法官冲锋陷阵，在执行一线与当事人纠结于具体的事务性工作，在一定程度上减损了司法公正性和公信力。从司法执行行为所要求的法律威慑力角度，为强化执行权威，彰显法律尊严，提高执行效率，必须对目前审判员从事执行工作的现状加以改变，对执行员予以重新定位。

（三）执行员定位于法官缺乏组织法律授权

公权力机关及其人员行使相应公共权力必须具有组织法律依据，并得到法律的明确授权。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第205条规定：“执行工作由执行员进行。”《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）第41条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理……执行事项。”上述规定仅明确执行工作由执行员承担，并未明确将执行员定位于法官。这里所指的执行员，不应等同于审判员。

首先，任免程序不同。审判员、助理审判员的任免程序在《法院组织法》中有明确的规定，但在这同一法律里所规定的执行员，其任免程序则没有明确规定，是由人大任命还是由法院任命，实践中做法不一。

其次，资格不同。现行立法没有对执行员应具备的条件作出明确规定。《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）第2条规定，“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”。第52条规定，“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理”。由此可见，从立法本意上来看，执行员与审判员是有区别的。在人民法院中有审判员序列、书记员序列、司法行政人员序列、司法警察序列，执行员难以归入上述序列中。在实践操作中，各级人民法院现有的执行员是由授予了法官职称的人员担任。

再次，职权不同。现行《民事诉讼法》虽然规定了执行工作由执行员进行，但这只是一个笼统的规定，有许多涉及执行员权限的问题不够明确，比如对执行中制作法律文书的署名问题。《民事诉讼法》规定，采取执行措施，如查封、扣押、冻结、划拨、提取、拍卖、变卖等，都要作出裁定，这是执行中的行为，本应由执行员签署，但按照该法第140条第3款，“裁定由审判人员、书记员署名”的规定，制作裁定的执行员无权署名。显然，立法的本意也并不想将执行员与审判员等同。^[120]因此，现实司法实践中将执行员定位于法官的操作模式缺乏组织法律依据，依法需对执行员的定位问题予以明确规定。

二、司法职业化改革背景下执行员的合理定位

近年来，司法职业化和司法人员的分类管理已经成为国内司法改革的主流趋向。在执行制度改革的推进实践中，人们已经充分认识到作为执行机构的执行（局）庭已经无法适应新形势的要求，各级法院都在对执行体制改革进行积极地探索，以期望能解决这些问题。国内法学理论界对执行员的定位提出了不少探索性意见，归纳起来主要有以下几种观点：（1）执行员定位于执行法官。按现有的执行（局）庭的运作的机制，执行员定位于执行法官。在执行法官群体内部推行和完善执行查证权、执行实施权、执行裁判权三权分离的制度，推行执行中重大事项合议庭决定的制度。从制度上克服过去执行中的重大事项由执行员一人决定，缺乏监督和制约的弊端。^[121]（2）执行员定位于司法行政人员。有的提出执行机构可由三部分人组成，即执行法官、执行员和司法警察。执行法官行使执行中的裁判权，执行员行使执行中的实施权，而司法警察则是他们的协助人员。^[122]（3）执行权交由司法行政机关行使。有些学者主张将执行实施权从执行权中分离出来，交由法院以外的部门（行政机关、公安机关）负责。^[123]因为执行和审判是两种分别较大的行为，可以交由司法行政机关行使执行权，这可以摆脱法院执行难的困境，确保法院司法审判的公正性和中立性，树立法院司法权威。上述观点基于各自独特视角均具有一定的合理性。但基于如下理由，从推动司法执行工作规范化和权威化的角度，笔者认为，执行员应定位于司法警察。

（一）执行员定位于司法警察符合执行强制理论

执行权既具有司法权的属性，又具有司法行政权的属性，其基本属性是司法行政权。因此，应将执行权分解为执行裁判权和执行实施权。现行执行权运行机制不完善，执行员既行使执行裁判权，又行使执行实施权，造成了执行权高度集中，缺乏必要的监督和制约，容易造成权力滥用的弊端。执行裁判权的行使属于司法行为，具有被动性、中立性和终局性，应由审判员行使。人民法院的司法警察、书记员、行政人员没有法官资格，不具有审判权，在执行工作中不得行使执行裁判权。

执行实施权则与执行裁判权不同，它具有主动性、单向性和非终局性。行使执行实施权的行为是以已生效的法律文书为依据，依照法定程序，运用国家强制力，强制被执行人履行执行依据已确定的义务，以实现已确定的债权人的权利的行为。如送达有关执行法律文书；调查、核实被执行人的财产状况；实施查封、扣押、冻结、搜查、划拨、委托评估等措施以及办理有关财产权证转移手续；依法决定对妨碍执行行为人实施拘留、罚款等强制措施；办理执行款物的交付；其他执行实施行为。^[124]执行实施权属司法行政权，其本质是快速实现生效法律文书确定的权利，应由司法警察行使。因此，执行员定位于司法警察符合执行强制理论。(www.xing528.com)

（二）执行员定位于司法警察符合现有立法精神

1997年经最高人民法院审判委员会第898次会议通过的《人民法院司法警察暂行条例》（以下简称《法警条例》）第7条在界定司法警察的职责时规定，“参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动。”1998年经最高人民法院审判委员会第992次会议通过的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第8条规定：“执行人员执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证并按规定着装。必要时应由司法警察参加。”《最高人民法院关于高级人民法院统一执行工作若干问题的规定》中第4条规定，“高级人民法院在组织集中执行、专项执行和其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备”。以上这些规定，就是我国人民法院的司法警察参与案件执行的基本法律依据。将执行员定位于司法警察，符合上述法律规定精神。

（三）执行员定位于司法警察有充分实践基础

1999年是最高人民法院规定的全国法院的“执行年”，最高人民法院决心下大力气解决“执行难”问题。同年5月18日最高人民法院向党中央递交《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》。中共中央以11号文件的形式，转发了最高人民法院党组的报告，同时要求法院的全体同志要为解决“执行难”问题出力。中共广东省委下发了10号文件。从那时起，广东省法院的司法警察积极参与执行，为解决“执行难”问题立下了汗马功劳。如广州中院1999年10月执行白马商场案件，第一次由于警力不足，不仅未能执行，而且执行人员被打伤。后经周密部署，出动警力70余人，执行中仍遇暴力抗法，经过一番较量，使标的2500多万元的案件得以执结。^[125]2001年8月，在协助北京市一中院对深圳市罗湖商业城部分商店进行强制搬迁时，深圳中院司法警察支队同样全力以赴，派出21名法警与执行员互相配合，积极工作，顺利完成了搬迁任务。此外，笔者2001年9月任职于深圳市盐田区法院期间，广东省高级人民法院出台《广东省法院司法警察参与案件执行暂行规定》，并直接将14宗执行案件交由法警队直接执行。这是司法警察直接从事执行工作的有效尝试，取得了良好的执行效果，较快执结了案件，受到当事人的肯定。2008年，笔者曾先后走访了浙江省海盐县人民法院、桐乡县人民法院、定海区人民法院、青田县人民法院，就基层法院执行工作经验进行调研考察。其中青田县法院从2001年起，经过7年的研究探索，在总结以往司法警察参与执行工作的基础上，将执行局与法警大队合署办公，统一履行执行、警务职能。此举不仅促进了警务工作的良好展开，还有效缓解了“执行难”，实现了执行工作的良性循环。江西省赣州市两级法院司法警察队伍共有147名干警（含聘用制法警），占全市两级法院干警总人数的10．3%，其中长期参与执行工作的司法警察人数为69人，约占全市司法警察人数的46．9%。近五年来，全市两级法院司法警察队伍派警协助执行22367人次，主办或协助执行民事、刑事附带民事、财产刑和行政非诉等案件20750件，占执行案件总数的31%，执结15936件，执结率达76．8%，标的额近5亿元^[126]。此后，笔者在盐田法院推行“调查令”制度，并出台《深圳市盐田区人民法院调查令实施管理办法》，规定主审法官根据当事人的调查取证申请或在案件出现需要依职权调查取证的事由时，可以签发调查令，授权法警队外出调取部分证据材料。该制度进一步优化了资源配置，推进法官及司法辅助人员的职业化建设。以上事实证明，人民法院的司法警察队伍是一支党和人民可以依赖的队伍，完全有信心、有能力单独完成执行任务。广大司法警察直接执行的实践，为执行员定位于司法警察提供了可靠的事实依据，执行员定位于司法警察具有充分的实践基础。

（四）执行员定位于司法警察符合国际惯例

执行权是一种以已生效的法律文书为依据，依照法定程序，运用国家强制力，强制被执行人履行执行依据已确定的义务，实现已确定的债权人权利的权力。执行权的行使包括送达有关执行法律文书；调查、核实被执行人的财产状况；实施查封、冻结、扣押、搜查、划拨、委托评估等措施；依法决定对妨碍执行行为人实施拘留、罚款，等等。执行权的行使具有主动性、单向性的特点，执行行为是一种具有行政性、强制性特点的行为，并带有一定的武装性。执行工作的这种特性与司法警察的职权性质相吻合。司法警察是人民警察的组成部分，其机构设置是人民法院直属行政单位，具有鲜明的行政特点和武装性质，有着良好的装备和攻防素质，具有强大的、不可抗拒的威慑力，采取强制手段符合其身份特征。按国际惯例，执行工作是由专司执行事务的执行官承担，根本不存在由法官直接执行的情况，执行官的身份多为警察，这已是不争的事实。如英、美及加拿大等国均建立了由专门的警察或司法警察负责执行实施的执行工作机制。《俄罗斯联邦司法警察法》直接规定执行员系统司法警察分支机构，专门负责保障各级法院的裁判执行。笔者相信执行工作承担者的身份变更为司法警察，在国内也不会引起非议，更何况在我国司法实践中，一部分执行尤其是在基层法院的执行有许多都是司法警察独立完成的，并且取得了非常好的法律效果和社会效果。

三、执行员定位变迁涉及的制度变革与完善

执行员定位于司法警察不是要简单主张将执行机构并入司法警察机构，也不是将执行工作交由现行的司法警察承担，而是要在执行权分离的前提下，将执行员的身份由法官变更为司法警察，但并非所有司法警察都有资格担任执行员。在具体运作机制上，可结合执行权的分解，走执行工作专业化道路。为此，为保证执行员定位于司法警察相关制度衔接和统一，必须对执行员的基本资质和相应任职制度作出规范和完善。

（一）司法警察作为执行员的基本资质要求

为保证司法警察具备履行执行工作职责的基本素质，必须在相应的法律规范和岗位资质标准上通过一定技术考核手段确保司法警察具有以下素质：

1．应具备相应的法律专业知识，能正确适用法律，完成法律文书内容的兑现。执行说到底是执行和实现法律的活动，能正确适用法律解决基本问题是对执行员的最根本要求。这就要求执行员必须具备一定的法律业务知识。

2．应具备驾驭执行过程的能力。对于从事执行工作的人员来说，在执行过程中，必须坚持正义，主张正义，公正执法，文明执法。执行员应具有一定的威慑力，能有效防御暴力抗法事件，即使遇到突发事件也能始终保持清醒、冷静的头脑，不能急躁。

3．应具备良好的心理素质。执行人员要能洞若观火，对矛盾的发生、发展和是否可能激化等问题都要有一定的预见性，以便采取必要的预防措施。此外，执行人员还要有健康的情绪情感品质。在执行过程中，即使面对当事人横蛮不讲理、出言不逊等等行为，执行人员也要调节自己避免不良情绪的发生。遇事要沉着冷静，不骄不躁，不动肝火，不暴跳如雷。

（二）执行员独立序列管理制度的规范和完善

当前我国专职从事执行工作的执行员仍处于一种“有名无分”的状态，现行法律还未明确执行员的法律地位、任职条件、任免程序等相关问题。由于法律规定上的空白，致使各地法院对执行员的任职条件和任免程序极为随意，大多数法院认为，只要调到执行局或执行庭从事执行工作的审判人员即是执行员，无需任命，可以说当前存在的执行难、执行乱与执行员身份制度的缺失有很大关系。从根本上改变目前的这种混乱局面，要推进执行员的职业化建设，特别是将执行员明确定位于司法警察之后，必须从立法上明确规定执行员任免的程序，明确执行员的法律地位，建立规范执行员行为和身份保障的一系列制度。

首先，确立全国统一的初任执行员资格制度。当前阶段，对执行员资格的认定可以以司法考试作为标准，将现有司法警察队伍中通过司法考试，但并未任命为法官资格者任命为执行员。这样一方面可以解决法院法官员额制的压力问题，另一方面也可以强化执行员的职业化、专业化。

其次，明确执行员的职级问题。现在的执行员处在有名无分的情况下，这使得从事执行工作的人员对自己今后的发展缺乏方向，职业规划不明确。只有明确执行员的职级问题，才能让执行员对今后的发展有努力的方向。对于执行员的职级问题，可与人民警察职级相对应，建立执行员等级制，明确晋升机制。

再次，对执行员任免程序问题，可结合人民警察的任免程序，由本级法院院长提请同级组织人事部门任免。此外，将现有司法警察大队与执行（局）庭有机结合，明确其作为同级人民法院的直属行政单位的职责，在现有工作的基础上扩充执行工作。

（三）执行员定位于司法警察的立法建议

将执行员定位为司法警察，需从立法层面加以确认，笔者建议首先修订《法警条例》，删去“参与”二字，明确司法警察进行执行工作并非一种“辅助”、“陪同的配角”，在时机成熟下，出台《民事强制执行法》，明确执行员应定位于司法警察，并且由具有法律专业知识的司法警察来担任。只有明确执行员的定位，完善执行员的相关制度，建立一支可以信赖的、专业化和职业化的执行队伍，才能将执行机制的改革推到实处，切实的解决实践中的“执行难”问题。