《立法学教程》：中国立法决策的特征与挑战

第一节　立法决策概述

一、立法决策的概念

与每个人、每个组织一样，立法主体也始终要面对各种可能性，并且最终必须做出一种相对确定的选择。在立法所涉及的各个环节中、在从立法草案提出到立法文本的最终被通过的整个过程中，立法主体都必须逐一地在各种备选方案中进行分析、比较、甄别、取舍；而立法的最终文本仅仅是这一选择过程的集中反映和成果表达。

民间婚约是否具有法律效力？机动车与行人发生交通事故时，驾驶者是否当然负有责任？面对日益增长的社会保障压力，国家是否需要适当调整有关生育控制的法律制度？对高龄罪犯适用死刑是否符合人道主义精神？在民众参与司法过程意愿日益强烈的背景下，人民陪审员制度是否需要吸收西方陪审团制度的一些积极因素？在经济增长减速的情况下，立法者是否应当坚持加重企业在劳动保障和环境保护等领域的责任？战略性的稀缺资源开发利用是否仅仅以经济利益为唯一导向而不考虑国家安全等其他重要的利益？

立法者几乎每时每刻都在面对类似这样的追问和难题，而解决这些问题的过程以及对这些问题的最终回应大至都可以被描述和界定成立法决策。

由于立法决策所涵盖的事项既广泛又复杂，因此很难给其下一个足以避免挂一漏万的准确定义。因此有学者认为，为立法决策这一现象“提供一个必要的分析框架，并对其表现特征作一界定”可能会具有更大的“开放性”。^[1]

周旺生教授曾经对立法决策做了以下界定：“立法决策，是立法主体在自己的职权范围内，就立法活动中的实际问题，做出某种决定的行为。”^[2]同时，他进一步对上述概念进行了凝练：“主体是立法主体，时空是立法过程，内容是立法实际问题，结果是做出某种决定，方式是判断和取舍，把握这些方面，就可以把握住立法决策的特征。”^[3]

上述定义较为全面地概括了立法决策所涉及的主要因素，但缺乏对立法决策中立法主体主观能动性的强调。在这方面，郭道晖教授所作的如下定义也许能够弥补其不足：“所谓决策，是指主体依据其对客观需要和其所代表的利益得失的判断，及对满足这种需要与利益所必须而可能采取的策略与手段的权衡，做出对策性的决定。这都有赖于主体意识的导向和确认。所谓立法决策，也是对上述这些因素的判断与权衡，而做出是否采取立法的手段和选择立法的方略与模式的决定。”^[4]

由此可见，除了决策主体、决策时空、决策内容、决策结果、决策方式等因素之外，如果不强调目的性和主观能动性，我们便很难准确完整地界定立法决策。综合上述分析，我们认为，立法决策是指立法主体在立法过程中为实现预设的立法目标而在立法权限范围内对各种可能性或者备选方案所作的选择。对于这一定义，需要从以下几个方面加以把握：

（一）立法决策的主体应当是立法主体

立法决策不同于个人对自己职业生涯的规划，不同于企业对是否采取某种营销手段的决策，也不同于政府对于是否要建设某一大型工程的决策，它是立法主体对于所有与立法有关的议题所做出的决策。同时不可否认的是，执政党领导人、立法机关领导人可能对立法决策加以指导或者直接参与立法决策。但是，只有当他们的决策思路转化为立法主体的决策内容时才构成立法决策。

（二）立法决策必须是在立法过程中做出的

此处的立法过程不能狭隘地被解读为立法程序，而应当被理解为一个与立法有关的时空概念。在这个意义上，立法主体做出的与立法无关的决策不能被称为立法决策。例如，全国人大常委会关于国务院某一个组成人员的任命就不能称为立法决策。再如，某省级人民政府授予某个小区为模范小区称号的决定也不同被称为立法决策，尽管该政府是一级立法主体。(www.xing528.com)

（三）立法决策一般是立法主体依其职权所做出的

这是法治原则对立法主体的一个基本要求。尽管在实践中不乏有立法主体超越其职权进行立法决策（例如，地方性法规涉及依法应当由法律规定的事项），但这样的决策通常被认定为无效决策。

（四）立法决策的方式是对其所面对的各种可能性或者备选方案进行选择

决策不是一个机械的算术过程，而是通过发挥主观能动性化繁为简、将复杂的矛盾简单化的过程。用彭真同志的话说，“立法就是在矛盾的焦点上画杠杠”。^[5]在当代中国，立法决策的这一特征集中地体现在立法主体对于与立法相关的各种不同利益的协调和筛选。

（五）立法决策的参照系是其所预设的立法目标

立法决策并不是盲目的，相反，它是与某一个（些）具体的制度目标紧密联系的。不同的目标设定决定了不同的决策内容。同时，衡量立法决策质量的客观标准之一就是确认具体的决策内容最终是否实现了预设的立法目标。

二、立法决策受到关注的社会背景

尽管立法决策始终伴随着立法实践，但立法决策作为理论命题被提出还是比较晚近的现象。在我国，对立法决策的关注或者从决策的视角观察立法现象最早大概只能被追溯到20世纪90年代。

在立法严重空白缺位的年代，社会对于立法机关的主要期待集中在立法数量方面，即要求其尽快提供必要的制度供给。当我国的立法体系基本满足有法可依的需求之后，社会对立法质量的要求便伴随着许多劣质立法所引发的问题而被提出。随着立法对社会关系的调控能力逐渐增强之后，立法成本、立法质量就成为立法者以及社会公众无法回避的问题。在这一背景下，社会大众及学者开始逐渐地从单纯关注立法权限、立法程序等规范性命题（以合法性为主要的价值取向）转向了对立法技术、立法决策等技术性命题（以效果为主要的衡量标准）的关注。

同时，随着信息传播的加速和便捷化，人们越来越意识到解决同一个社会问题可能存在多元的解决方案。因此，他们要求立法者能在严密论证、周延考察的基础上提供一个最优化、最有效的解决方案。此外，随着立法任务的日益增长，立法者为修改法律所预留的时间资源正变得越来越稀缺。这也进一步要求立法者在立法决策过程中必须尽可能谨慎、尽可能降低制度成本。最后，不可否认的是，当代中国的立法过程充满着多元价值观的协调和多元利益的取舍。随着利益表达机制的健全，立法机关必须对不同利益诉求做出不同且富有灵活性的回应。因此，立法决策也逐渐成为一个显性问题浮出水面。

总之，立法决策的关注者和研究者试图从功利主义的视角评价立法的优劣，并为优化立法提供一些可操作的技术方案。立法决策的终极关怀是立法质量的提升。