中央立法机关的立法权-《立法学教程》

第二节　中央立法机关的立法权

本节所称中央立法机关，是指联邦制国家中的联邦一级或单一制国家中的中央一级的议会或代表机关。无论是联邦制国家，还是单一制国家，中央立法机关所立之法在国家法律体系中均占据主导地位。

一、中央立法机关立法权的含义和特点

中央立法机关立法权是指一国中央一级议会或代表机关行使的立法权。一般而言，中央立法机关立法权具有如下特点：

（一）修改宪法的权力是中央立法机关立法权的重要组成部分

宪法作为规定一国国家根本制度和公民基本权利的根本法，由各国的制宪组织在建国之初制定，但宪法的修改几乎无一例外由该国依照宪法所设定的中央立法机关行使。修宪权是中央立法机关立法权中的最为重要的部分。

至于宪法解释权，不少国家由中央立法机关行使，但也有由司法机关或者其他特定机关承担。如，在我国，由全国人大常委会行使宪法解释权，而美国联邦最高法院则拥有司法审查权，并有权对宪法进行解释。

（二）中央立法机关立法权的权限范围通常是一国中最为基本和重要的立法事项

中央立法机关立法权所及范围通常为一国基本制度和国计民生的重大事项，诸如国家主权、外贸、海关、税收和公民政治权利的剥夺等方面的基本制度。即便在联邦制国家，各成员国有自己的宪法或者宪法性法律，但始终有一部分涉及全国基本和重要立法事项，如涉及外交、国防、货币等事项，是联邦“专有”的立法权限范围，各成员国在任何情况下都不得僭越。

（三）中央立法机关所立之法在全国范围内统一实施

在单一制国家，中央立法机关制定的法律当然在全国范围内统一实施。在一国实施两级或多级立法体制的情况下，地方立法主体行使立法权，也必须要服从于中央的统一立法。在联邦制国家中，尽管联邦和各成员国有着各自的法律体系，但由联邦立法机关行使联邦立法权所制定的法律，在全国范围内仍应得到有效实施。

（四）中央立法机关立法权所立之法一般比较原则，由下位法进行细化或者补充

由于中央立法机关所立之法是在全国范围内统一适用的，因此，除“专有”立法之外，所制定的法律规范不宜过细，否则必然会因各地相异而影响其有效实施。同时，由于现代国家日益繁杂的社会事务以及新兴的、专业性的领域层出不穷，中央立法机关基于自身立法能力的有限，也一般进行原则性、框架性的立法。在遵循法律所确定的原则和相关规定的前提下，各国通常由行使专门职能、集聚专门人才，同时依法行使立法权的行政机关或者授权行政机关制定实施细则或者技术性标准。在单一制国家中，地方立法主体也根据当地实际情况对相对原则、粗放的法律进行细化和补充。

二、我国与西方国家中央立法机关立法权的主要区别^[30]

我国中央立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会。在“议行合一”的政治制度下，全国人大及其常委会根据宪法规定行使包括监督宪法实施权、国家立法权等一系列重要权力。因此，我国中央立法机关同时又是最高国家权力机关。

尽管我国最高权力机关与西方国家议会同为一国最高立法机关，但各自的权力范围、组织结构、在国家机构体系中的地位等均不相同，由此也决定了各自所行使的立法权也有所不同。其区别主要体现在：

（一）我国中央权力机关立法权至高无上，不受其他主体制约

全国人大及其常委会有权监督其他立法主体的立法行为，而其自身立法行为则不受其他政权机关约束。西方国家的议会立法则往往要受国家元首、政府、最高法院或者宪法法院等其他政权机关的制约。^[31]如，奥地利议会制定的法律如侵犯州的立法权限，宪法法院便有权审理，并对越权的立法予以撤销。

（二）我国中央权力机关立法权的边界“虚无”，似无越权可能

从我国立法制度上看，中央权力机关只要认为有立法必要，可以通过法律规定各种事项，而不必担心是否侵犯地方立法权限。而在西方国家，尤其是联邦制国家，联邦立法权和各成员国立法权具有严格划分，互相不得超越。如，美国联邦宪法把立法权划分为：授予联邦的权力、联邦的默示权力、保留给州的权力、禁止州行使的权力等，^[32]联邦和各州都只能在宪法确认的范围内实施立法。

三、我国国家立法权的法定制度

根据我国现行《宪法》第58条规定，国家立法权由全国人大及其常委会行使。因此，中央立法机关的立法权在我国亦称为国家立法权。

作为国家立法权的两大行使主体，全国人大及其常委会的各自立法权限是由《宪法》以及《全国人大组织法》、《立法法》等宪法性法律予以明确规定的。

（一）全国人大行使的国家立法权

1.修改宪法权

《宪法》第62条第1项规定，全国人大有权“修改宪法”。

宪法是国家的根本大法，是治理国家的总章程。它规定了国家制度和社会制度的根本原则、公民的基本权利和义务以及国家机关的组织。我国一切规范性法律文件的制定，都必须以宪法为根据，不得违背宪法。因此，宪法修改的权力必须由全国人大自己行使。

2.制定和修改基本法律权

《宪法》第62条第3项、《立法法》第7条第2款规定：全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。

由于刑事制度方面的刑法和刑事诉讼法、民事基本制度方面的民法和民事诉讼法、国家机构制度方面的全国人大组织法和国务院组织法、基层群众自治制度方面的村民委员会组织法等其他基本法律，都直接调整和规范国家、社会和公民生活中具有重大意义的社会关系和社会秩序，因此，这些基本法律由全国人大制定和修改。

3.立法方面的监督权

《宪法》第62条第2项规定，全国人大有权“监督宪法的实施”。这一权力包括有权对违反宪法的立法活动进行监督。

此外，《立法法》还赋予全国人大在立法方面的改变权和撤销权。^[33]

（二）全国人大常委会行使的国家立法权1.解释宪法和法律权

《宪法》第67条第1、4项规定，全国人大常委会有权“解释宪法”和“解释法律”。这里的法律解释权，既包括对全国人大制定的基本法律的解释权，也包括对全国人大常委会自身制定的其他法律的解释权。根据《立法法》第42条之规定，法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：①法律的规定需要进一步明确具体含义的；②法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。(https://www.xing528.com)

2.制定和修改其他法律权

《宪法》第67条第2项、《立法法》第7条第3款规定：全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。换言之，除“应当由全国人大制定的法律”，即刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律以及“必须由全国人大制定的其他法律”之外，其他法律全国人大常委会均有权制定和修改。

3.部分补充和修改基本法律权

《宪法》第67条第3项、《立法法》第7条第3款规定：“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”该项权力的指向对象并非全国人大常委会自身所立之法，而是全国人大制定的基本法律。当然，《宪法》和《立法法》的上述规定对该项权力行使的限制也做出了制度安排。即，在时间上，补充和修改须在全国人大的“闭会期间”；在程度上，只能进行“部分”修改和补充，且“不得抵触”基本法律的基本原则。

4.决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除

根据《宪法》第67条第14项的规定，对是否批准和废除我国与外国缔结的条约、公约和重要协定的决定权由全国人大常委会行使。如2009年4月24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过关于批准《中华人民共和国和澳大利亚关于移管被判刑人的条约》的决定；2009年10月31日第十一届全国人大常委会第十一次会议通过关于批准《中华人民共和国和巴西联邦共和国关于民事和商事司法协助的条约》的决定。

5.全国人大授予的立法权

根据《宪法》第67条第21项的规定，全国人大常委会可以接受全国人大授予的立法权，进行授权立法。

6.立法方面的监督权

根据《宪法》第67条第1、7、8项、第100条、第116条和《立法法》的规定，全国人大常委会有权对其他立法主体所立之法行使备案、批准撤销、裁决和审查权。^[34]

四、我国国家立法权的运行现状和发展完善

（一）运行现状

自1982年宪法确立了国家立法权制度的20余年来，全国人大及其常委会根据国家政权建设和社会发展的需要，开展了量大、覆盖面广的立法工作，我国社会主义法律体系正在加快形成。^[35]

然而，由于国家立法权制度本身尚不够完善，全国人大及其常委会的立法也存在一些问题。主要有全国人大和全国人大常委会的立法权限划分不尽清晰。

1.“基本法律”和“其他法律”的含义和范围模糊，导致全国人大和全国人大常委会各自行使的国家立法权边界部分不清

由于由全国人大制定和修改的“基本法律”中包括“其他的”基本法律，而全国人大常委会有权制定和修改“其他法律”中也有“其他”一词，因此，《宪法》所使用的两个同样载负大量信息的模糊词语导致两个主体各自立法的事项在制度上的含混不清。

应该指出，立法法本应在总结20年立法经验的基础上，结合我国民主政治和市场经济发展的需要和趋势，将1982年《宪法》难以一一列明的两大主体各自立法事项予以相对清晰的划分。然而，这部宪法性法律并未明确“其他的基本法律”与“其他法律”各自范围，而且其第8条关于全国人大和常委会都能就诸如“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”、“犯罪和刑罚”、“民事基本制度”的事项制定法律的规定，似乎将宪法划分的“基本法律”和“其他法律”的粗浅区别也“一笔勾销”了。正因为如此，立法实践中确实难以判断某一事项究竟属于“基本法律”还是属于“其他法律”的立法事项，由此也导致难以判断全国人大与全国人大常委会之间的立法权限范围，无法判断两者是否恪守国家立法权的行使边界。

2.“部分”补充和修改基本法律的限定不明，导致全国人大常委会对该项立法权力的运用几乎漫无边际

尽管《宪法》规定全国人大常委会只能“部分”补充和修改基本法律，但“部分”一词同样因模糊而弱化了其本欲发挥的限制作用。因此，全国人大常委会在立法实践中不仅多次和大幅度对基本法律进行补充和修改，而且在内容上涉及该法律基本原则和基本内容的变动。如，全国人大常委会曾17次修改全国人大制定的1979年《刑法》，发布了21个单行法规，并在其他非刑事法律中设定了百余条刑事责任条款。这些修改直接涉及犯罪主体的增设、刑罚种类的增加、量刑制度的加重和法定刑的提高，甚至涉及溯及力原则的变动。

同样，2000年《立法法》仅延续了《宪法》的表述而未做出提升操作性的具体规范，因此，全国人大常委员此后依然对《婚姻法》、《民族区域自治法》等进行了包括核心内容、基本制度的大幅度修改。^[36]

总之，上述问题导致的现实是：恢复法制建设20余年以来，作为最高权力机关的全国人大并未承担主要的立法工作，而其常设机构全国人大常委会却在实际上成为我国法律的主要制定者。

（二）发展完善

1.正确认识全国人大常委会“常设机关”的宪法地位

立法的正当合法在很大程度上取决于立法的民意基础。立法机关组成人员与选民之间的恰当比例是民意广泛的必要保障。在我国，全国人大常委会与全国人大的宪法地位并非等同，只是全国人大的常设机构，不仅必须向人大“负责并报告工作”，而且其组成人员由全国人大代表选举并有权罢免，人数仅占全国人大代表二十分之一左右。^[37]如果我国全国人大代表与选民之间的比例是比较符合现阶段民主政治发展水平的话，那么，显然全国人大常委会组成人员与选民之间的过高比例将会使其立法的民意基础大打折扣，进而影响到立法的正当性。^[38]正因为全国人大和全国人大常委会虽然同为我国国家立法权的行使主体，但两者的宪法地位以及民意基础并不相同，因此，两者立法权的权限范围也不应完全等同，不能由全国人大常委会过多行使立法权而使得全国人大的立法权相对萎缩。

2.高度重视全国人大的选举、代表和会议等制度的完善

事实上，全国人大常委会过于宽泛和经常地行使国家立法权这一现象，很大程度上是由于人大制度设计的自身缺陷导致全国人大立法能力不足而造成的。因此，在现有宪政框架内，应当完善人大制度以提高其立法能力。当前应当重视的是：其一，适当减少全国人大代表的人数；其二，强化代表的代议责任和法律素质；其三，适当增加会议次数和会期。

3.科学划分全国人大和全国人大常委会立法权限，相对细化各自立法的具体事项

（1）改变《立法法》合并规定两大主体立法权限的现状，科学划分基本法律与其他法律的调整对象。

在权限划分的理念上，应当坚持宪法对全国人大和全国人大常委会的基本定位，坚持宪法对两大主体立法权限的原则划分，改变《立法法》第8条在权限划分上的模糊化。

在权限划分的方法上，首先应当明晰列举基本法律的调整事项而不在继续“民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”的含糊规定。诸如规定犯罪和刑罚的刑法典，规定民事基本制度的民商法典，规定各级人大、人民政府、法院和检察院的产生、组织和职权的法律，规定民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度的法律，规定预决算制度、所得税制度的法律等。其次应当对基本法律和其他法律“共有”的调整事项也做出相对明晰的界定。诸如规定财政、海关、经贸和外贸基本制度的法律，限制人身自由强制措施和处罚的法律等。

（2）增加对全国人大常委会部分修改和补充基本法律权予以限制的操作性规定。如在修改内容上，涉及基本法律的基本原则、基本制度的条文必须只能由全国人大修改，全国人大常委会不得涉足。

（3）增加全国人大授权全国人大常委会立法的制度。在基本法律范畴内，如因某些特殊情况，全国人大不能及时立法，进而会导致立法时机的延误，在此情况下，全国人大可以授权全国人大常委会就基本法律范畴中的立法事项进行立法。

（4）确立全国人大对紧急情况下全国人大常委会立法的追认制度。当国家处于战争、传染性疾病、自然灾害等紧急情况时，需要就某些重大事项制定基本法律。此时若全国人大闭会，为不致延误立法时机，避免或者减轻危害结果，可由全国人大常委会先进行立法，并在事后向人大汇报并请求追认。当然，如果在追认程序中发现常委会所立之法有违反宪法之处，全国人大依然有权予以改变或者撤销。