申论考试：提出对策能力的要求

第一节　提出对策能力的要求

提出对策方案是申论的关键环节，它重点考察应试者思维的开阔程度、探索创新意识、应变能力和解决问题的能力。提出方案这一题目，给应试者提供了充分发挥的自由空间，应试者可根据各自的知识阅历，对同一问题各抒己见、见仁见智。需要特别注意的是，必须结合给定材料所涉及的范围和条件，才可能提出切实可行的对策方案。

公务员考试《申论》写作和其他性质的写作的一个重要不同，就是《申论》写作不能只是抒发一下自己对某一个问题的情感和看法，而是不仅要找到问题的“病根”，而且还能根据病情开出解决问题的“药方”。所以，提出对策方案的前提，是建立在前面我们讲过的材料审读和概括要点部分的基础之上的。

如果没有对给定材料所反映问题的正确的分析理解、概括综合，提出对策就完全无从谈起。如果说前面概括部分是提出问题，那本部分则是解决问题。因而，我们必须牢牢记住的是，本部分的解决方案就是针对前面概括的问题而言的。前面概括了几个方面或层次的问题，这里就要体现几个方面或层次的答案，或者说是对策。

本部分主要考查考生解决问题的能力，在考试中主要为方案设计能力和方案评估能力，下面分述之。

一、方案设计能力

申论考试在此部分的内容很可能模拟行政机关在工作中遇到的实际问题。考生有时间不妨预先就机关的决策过程做些了解。当然，在考试中不可能体现出行政决策的实际过程，但对决策方案的设计原理是等同于实际工作的。具体决策方案的设计和拟定一般可分为以下两个步骤：

（一）轮廓设想

就是围绕结局问题的目标的实现，从不同角度和多种途径，大胆设想和粗略勾画出尽可能多的解决方案来。在拟定方案的思维过程中着重考虑更多的思维方案，力争思维方案的多样性。

（二）详细设计

就是对轮廓设计阶段提出的各种方案作进一步的加工，使之更加细化、具体化，达到可以着手实施的程度。在多数情况下，轮廓设想、阶段提出的方案的数量是很多的，不可能都拿出来予以详细设计，所以在详细设计之前还要进行初步的筛选，然后再根据实施方案的需要和可能，对余下的方案做出详细设计。

二、方案评估能力

这一阶段就是要对上面设计阶段拟定的各种初步方案进行全面的评估和论证，并在此基础上选定最佳的方案。在实践中，为了评估好各种方案，要求决策者多采用发散思维、逆向思维和求异思维，旨在多挑问题、多找漏洞。对评估方案进行思维时，又要多采取收敛思维、正向思维和求同思维，目的在于齐心协力，产生思维共振，共同克服方案带来的问题，以期求得方案的最优化。

方案评估的两个最主要指标，就是效益和可行性。所谓效益评估，就是按照解决实际问题这个目标的要求，综合评价和估计每个方案实施后能给人们带来什么效益和能够带来多大效益，此处的效益可能既包括经济效益，又包括社会效益。这实际上是一种利害得失分析。原则上，在实现目标的各种条件中，不可控制因素所占的比重越大，欠缺的必要条件越多，其风险也就越大。

因此，要综合比较，求得最佳方案。

在进行可行性评估时，一般要考虑这样几种情况：一是能否保证解决提出的问题；二是付出的代价尽可能小；三是承担的风险尽可能小；四是产生的副作用尽可能小；五是获得的收益尽可能大等等。

制定解决问题的对策、方案，是对应试者解决问题的能力及对所给定的材料加工和处理能力的训练。所提出的解决问题的方案应该注意以下几点：

（一）紧紧抓住前面所分析概括出的主要问题，提出解决问题的对策方案，不能枝枝蔓蔓、胡子眉毛一把抓，一定要主次分明、重点突出。

（二）提出的对策方案要合情、合理、合法。所谓“合情、合理、合法”，即是指解决方案要合一定之规，这一定之规中既包括社会伦理道德规范，又包括国家的法律法规，党和国家的路线、方针、政策。当然，在具体解决问题时一定要具体问题具体分析，不能只是死搬硬套过去的现成规定。如果在考试时所给定材料提出的问题尚存一定的争议，或者暂时还没有定论，就更需要在这方面加以注意。

（三）提出问题时，个人定位要准确。申论写作与平时我们写作的一个重要不同，是命题者都给了考生一个“身份”，因为无论是问题的提出还是问题的解决，都需要一个身份，尽管这一身份是虚拟的。这就要求考生一定要仔细审题，看清命题者为你设定的身份（即所谓的“虚拟身份”）。

例如，2004年某省公务员录用考试《申论》（试卷A）的第2题，要求考生以“省政府调研室工作人员的身份”提出解决“某省某市红星新村居民H状告××印刷总公司”所反映问题的方案。这就是说，你只是作为省级政府的一般工作人员，而不是承担专项职能并有独立解决问题的权力的决策人员。你提出的“方案”，是供省政府领导机关或省级职能部门在决策时参考的。在考生作答的试卷中，有一些“方案”就与考生的虚拟身份不相称。有的是以省政府领导机关的口吻向职能部门下达指令、兴师问罪的，有的是替代法院审理案件的……身份定位错了，提出的问题一定“走偏”，解决问题的任务更是无法完成了。

再如，2004年某省公务员录用考试《申论》（试卷B）的第2题，给考生“假定”的身份是“某职能部门的工作人员”，要求考生“就PPA风波所引发的问题提出善后意见”。这里的“某职能部门”实际上是给考生一个“再虚拟”身份的空间。有的考生将自己假定为政府宣传部门的工作人员，有的考生将自己假定为药政管理部门的工作人员……身份定位准了，就有可能“抓准”问题，提出切实可行的处理意见。当然，“再虚拟”身份时应从自身实际出发，扬长避短；如果“身份”定得挺醒目，一说净是外行话，效果会更差。这一点，请考生务必注意。

（四）“对策对策，应对之策”。这就要求提出的对策方案要具有针对性和可操作性。针对给定材料中所反映的问题提出解决方案，既要具有合理性，还要具有可操作性。如果方案不具有可操作性，这就失掉了对策方案设计的意义。所谓可操作的意见或办法，应具备三个基本要素：一是“问题”要明确“归口”，要有直接能解决“问题”的政府部门或职能机构去处理、落实。二是要有解决“问题”的具体步骤、办法。第三，要考虑到解决“问题”的时效性和必备条件，切忌模糊、脱离实际和坐而论道。例如，有的考生在完成有关PPA问题的答卷时，提出追回所有已出售的“可疑感冒药”和实行全面“退药赔款”的方案就很难付诸实施。

（五）善于针对问题提出意见或办法。诚然，做到这一点的前提是在综合分析“材料”时弄清“材料”究竟反映了什么问题。但是，遇到“材料”所反映的问题比较复杂时，便应仔细筛选，根据题目所给定的“身份”，抓住问题的要害，切忌面面俱到或弃本逐末。例如，有些试卷反映的问题很多：企业在“环保”与生产效益上的“两难”，法院在断案时不得不考虑到的“连锁反应”，公安干警对扰民事件爱莫能助等等。但这都不是“本”，很难针对这些情况提出有助于从根本上解决问题的方案；只有从加强环保立法、执法和改造城市建设规划入手，才有可能从根本上解决噪声污染等扰民问题。

所谓对策的针对性和可操作性，具有以下几个方面的含义：

第一，问题要明确归口，要有解决问题的政府部门或者职能机构去落实、处理，不能只是从道理上呼吁几句，或者“大声疾呼”，申论考试需要的是你解决问题的对策与方案。

第二，一定要有解决问题的具体方法、步骤，这一点和我们平时在报刊上发表的文章不同。平常写文章我们可以只找一下病根，不必开出治病的方子，而申论考试不仅要有“药方”，而且怎么服用以及服用的时候应注意什么问题都要写得清清楚楚。

第三，要使得我们提出的对策方案具有针对性和可操作性，就必须考虑到解决这些问题时需要的主客观条件。如果你提出的对策方案也就是解决问题的方法，在现实中却不具备解决它们的主客观条件，你所提出的对策方案只是一纸空文。所以，提出对策方案时，一定要考虑问题解决的时效性与必备条件。

当然，一个问题的处理与解决，可以提出很多不同的方案，而不同的方案达到的效果可能不一样，成本也可能不同。这样就要进行比较，从中选优，选择成本最低、效果最好的可行方案。这就需要我们根据实际情况做出正确的选择。

例如2004年某省公务员录用考试《申论》试题，某省某市红星新村5号楼居民H状告某印刷公司一事，该题第二问要求考生“以省政府调研室工作人员的身份，用不超过350字的篇幅，提出解决给定材料所反映问题的方案。要有条理地进行说明，要体现针对性和可操作性。”考生自然可以提出多种解决问题的方案，但是，方案对策总有一个好坏，而这一好坏就决定了你得分的高低。

这里，我们分析几份答卷：

答卷之一：

关于某市红星新村居民H状告××印刷厂一案，根据调查研究现提出解决方案如下：

1.目前，以企业自身出资为主、政府拨款为辅建立印刷厂的噪声处理设施，将噪声控制在国家规定的标准以内。坚决杜绝夜间作业，如有违反处以5000～10000元的罚款。

2.基本维持市环保局的处理决定：印刷厂对H脑溢血病发负有部分责任，虽然印刷厂已有所整改，但已造成H病发致残，应赔偿经济损失10000元。

3.设立居民可以直接反映噪声污染情况的热线电话，由市人大、市环保局联合组成监察小组，及时处理居民反映的环保问题。

4.用3～5年的时间，在郊区建立一座高技术含量、高环保标准的新印刷厂，将市区内的印刷厂搬出。建议省政府制定禁止在市区新建污染严重的企业的规定。

5.市环保局组织“环境保护与企业发展”学习班，对各大企业领导进行轮训。

专家评点：

这份答案所提出的方案是一份接近满分的“方案”。

现实问题，有历史根源。城市建设规划不合理是造成扰民的主要原因。考生抓住了主要问题，在“方案”中突出了政府行为，有利于化解矛盾。

对“印刷厂”应负的责任，陈述明确，尺度准确；对“法院”断案，暂不涉及，简化枝蔓，十分明智。

这五条意见，由近及远，步步深化，条理清楚，便于逐一有序地落实，体现了“标本兼治”的原则。

所以，这一答卷可以得到满分。

答卷之二：

我调研室工作人员经反复调查、了解情况及全面认真分析，提出如下对某市红星新村居民H状告附近的××印刷总公司的问题的解决方案：(www.xing528.com)

1.由于居民H所居住的5号楼与印刷总公司的车间大楼平行，且相距1.8米，两座楼之间仅有一座砖墙相隔，依据法医鉴定及区环保局实地勘测，则印刷总公司的超标噪声在一定程度上诱导了H脑溢血的突发已成为不争的事实。法律事实非常明确，建议某市中级人民法院放下思想包袱，严格执法，保护公民的权益。

2.为彻底解决印刷总公司因其超标噪声而与附近居民产生的诸多纠纷，保护这一国有大型企业的发展前景，建议令其立即设置令居民满意的、隔音效果良好的隔音墙，若此建议可操作性不强，则希望在当地政府的配合下，为该印刷总公司另觅一处可避免这一系列问题的厂址，并保证现在公司地址在将来的利用过程中综合考虑环保、交通、红星新村等诸多问题。

以上方案妥否，请上级领导审批。

专家评点：

这也是一份较优秀的答卷。虽然“方案”只有两条，但却持之有理，抓住了问题的症结。

第一条，态度明确，对纷杂“材料”中的相关信息整合得非常凝练，因此能对法院工作提出中肯的建议。没有陷入对“案件”的审理是高明之举，看来考生清楚司法部门有独立办案执法的权力——这虽然属于常识问题，但这位考生用得很好，值得赞赏。

第二条，说明考生对“材料”反映的问题实质非常清楚，所提的建议切实、具体，视点高远，体现了政府对人民负责的精神。

这份答卷的得分也接近满分。

答卷之三：

本调研室在经过充分调查研究后认为有关部门应密切配合，及时解决，初步方案如对这起事件，各有关部门应密切配合，及时解决，初步方案如下：

1.对于印刷总公司生产中的噪声问题，经环保部门鉴定后，如确实存在，应首先由环保主管部门通知印刷总公司立即停产，然后由环保部门与印刷总公司组织有关专家对整改方案进行论证。论证如果认为通过技术改造采取有关措施后能使其噪声污染程度降低到符合国家标准水平的，责令其限期整改，整改完成后由环保部门验收；论证如果认为即使整改也难以符合国家标准的，应结合城市规划责令其搬迁到新的地点建厂。

2.对于H案审判问题，通过有关的司法机关责成中级人民法院在限期内审判该案，并责成法院在审理议案时应严格依法办案，对本案之外的因素不能过多考虑。

专家评点：

这份作答，从形式上看，基本符合要求；在内容上，有较明显的缺欠。可定在“二类下”。

第一条意见，整合得不精练，几次使用“如”；“如果”的字样，似有未落到实处之嫌，也不符合省“虚拟”的政府调研员的身份。

第二条意见，指向比较清楚，但过于原则化，不够具体。

该考生未涉及“H案”的本源：所以“方案”仅限于解决具体矛盾。造成视野狭窄的原因是对“给定材料”中包蕴的大问题没有抓住。

因而，这份答卷的得分只能在“二类下”。

答卷之四：

针对此案复杂情况，可做如下解决方案：

1.红星新村5号楼居民H在家中突发脑溢血并留下严重后遗症的情况属实。超标噪声是其诱因之一。××印刷总公司的噪声虽不是惟一噪声源，但也是主要原因。因此为保护公民权益，印刷总公司应按环保局处理决定予以赔偿。

2.印刷总公司应按规定时间，及时给予H赔偿，并进行停产整改，建立隔音墙，在区环保局勘测合格之前，公司附近居民不得再提出赔偿要求。

3.在区环保局勘测合格以后，如附近居民多数仍反映噪声问题，应由政府部门和印刷总公司出资进行居民拆迁，以维护居民生活的安定。而印刷总公司可利用原居民地区进行扩大再生产。对其他和以后建立的公司也要进行严格勘测后才可以进行生产。

专家评点：

前两条意见，基本是对“材料”有关内容的转述。第三条意见实际是前两条意见的组合，其中“区环保局勘测合格”之说不具体。“合格”的标准是什么？没有明确。所以又引来了第三条意见中对“勘测合格”之后的担忧。至于“居民拆迁”和“利用原居民地区进行扩大再生产”的建议，这是两个未经过缜密调研就贸然提出来的“大动作”，恐怕难以兑现。

这份试卷的得分较低。

答卷之五：

对于材料所反映的问题，首当其冲应该解决印刷总公司噪声严重超标的问题，这个问题是直接引起其他问题的根源。

首先，应由环保局下文勒令该印刷总公司在最短时间内采取有效措施降低或消除噪声影响，最起码要使生产噪声音量达到国家环保规定标准，并派专人下到车间去监督执行。对于印刷总公司来讲，应该在车间与小区之间修建隔音墙，并在车间内采取如设置隔音玻璃的措施。

其次，公司抓效益应该把提高单位时间内产量摆于首位，而不应强调延长劳动时间。

再次，妥善解决印刷总公司噪声问题的基础上，应由中级人民法院对居民H的申诉做出如下判决：印刷总公司的噪声影响周边住户是客观事实，但被告已有所整改，经核查其整改并取得一定效果，而噪声也确实只是原告生病的诱因之一，故决定由被告对原告做出公开的书面道歉，不做任何经济赔偿。

最后，对于法院判决带来的社会影响及相关问题，如小区停车场问题，就应由当地政府从城市长远规划角度出发着手解决。

专家评点：

这份作答比较差。考生没有弄清“测试材料”的问题，便遇到一件事就支一个招儿。造成这种局面，既有能力问题，也与不清楚“申论”的考查要领、考查方向有关。

“噪声”是引发民事纠纷的原因，考生却认为这是“直接引起其他问题的根源”，如果真的以此指导政府工作，只会让有关部门去做治标不治本的“无用功”。

至于为法院拟定好“判决书”，越俎代庖，更不合适，由于抓不住根本问题，所以就看重了“枝节”，第三条意见竟说起了“停车”问题，足见“对策”跑偏到了十分严重的地步。

类似这样的作答，在阅卷现场发现了不少，希望备考者认真分析这份答卷失误的原因，以之为戒。

答卷之六：

某省某市红星新村5号楼居民H状告××印刷总公司的事情，历时已一年多了；该事件由于涉及面广，原因众多，始终难以妥善解决，引起了人们的广泛关注。

事情越闹越大，拖了这么长的时间仍未解决，不由得让人们感到深深的遗憾。市中级法院至今仍未开庭，或许有它的难处，但总拖下去也不是办法。此问题必须尽快解决。

首先，我们应再从法医那里全面地了解情况，进一步明确H的病的起因。噪声是纠纷的直接或间接原因。市中级法院应在掌握各方面情况之后，本着公平、公正的原则，尽快开庭审理此案，尽快给双方一个满意的答复，要以事实为依据。兼顾双方的利益。

专家评点：

这份作答得分很低。评卷老师如是说：其一，不说内容，但看形式，它完全不符合所谓的“方案”的基本要求。其二，看不出考生从“材料”中整合出什么主要问题，难怪前两段净是废话。其三，只出了找“法医”诊病的主意，然后对“法院”打了几句官腔。

而且，更严重的是，这份作答明显有敷衍了事的痕迹。这一点，是所有考试的大忌。因为这涉及一个对考试的态度问题。

首先，如果我们仔细分析一下上述答卷，就可以清楚地看出，申论概括一定要紧紧抓住主要问题，明确提出解决问题的对策方案；其次，就是我们前面指出的提出的对策方案要合情、合理、合法。如果在考试时所给定材料提出的问题尚存一定的争议，或者暂时还没有定论，例如本题中法院判决的问题，就更要搞清自己的身份，万不可越俎代庖。最后，也是最重要的问题，就是要求提出的对策方案要具有针对性和可操作性。如果方案不具有可操作性，这就失掉了对策方案设计的意义，你的得分自然就不会高。