政府预算法律制度的意义

一、预算的含义

预算的英语单词为“Budget”，源于拉丁文“Bulga”，原意是钱袋、革囊。现代的预算可以泛指家庭、企业、组织、政府在一定时期或者一定事项的用款与筹集计划。预算用于政府在一定时期的用款与筹款计划时称政府预算，指的是经法定程序批准的政府机关和社会组织在一定期间（年、季、月等）的收支计划。=它既是一个以政府集中性的货币基金为实体内容的经济范畴，又是一个反映政府与国民财产关系及其分配过程的法权范畴。

（一）预算以政府及其他公共机构为主体

预算作为一种收支计划或者活动，可以用于不同的主体，大至一个国家或者一个地区的政府，小至一个组织、一项工程，甚至是一个家庭。制度意义上的预算专指以政府及其它受托行使公共职能的管理机构的收支计划或者行为，因而也称为政府预算。政府预算不同于企业预算，它不受市场竞争规律的自发调节，不以营利为目的，而是基于人民的意志，以提供公共服务与公共产品为计划目标。政府预算也有别于人们通常所说的国家预算。那是因为，在计划经济体制下，社会的一切资源都是国家的，政府预算实际上是政府机关和社会事业运行、企业生产经营和居家生活起居的总的财务收支计划，是整个国家的收支计划，因而称国家预算。在市场经济体制下，社会资源的主体是多元的，政府预算的范围仅限于政府基于履行公共职能需要而组织的收入与安排的支出上。国家预算与政府预算的差别表现在：（1）前者以国家的一切事务为计划对象，是整个国民经济和社会事业发展计划的重要组成部分，是全国的基本财力计划。而后者只是政府施政计划的一部分，是政府施政的财力保障。（2）前者突出计划性，以行政计划左右全国的资源，决定预算的全过程；而后者重视法治性，以法的形式规范政府收支的内容，约束预算活动过程。（3）前者的财力运行，受指令性计划的左右；而后者主要受市场和资本的影响，需要以法的形式进行规范，|以便形成相对稳定、规范的收支体系。

（二）预算以政府基金的收支为内容

基金是指为既定的用途而收入或者尚未收入的资金及其他财产。|由于政府的存在是以提供公共产品、调节经济运行和实现社会福利为职能，需要一定的资金及其财产的耗费来支撑，并通过税收、规费或者其它方式来筹集收入，弥补支出。这种用于弥补政府支出，由政府逐步收入并由政府不断用到各项公共支出上的资金及其它资产，就是政府基金。预算作为政府的收支计划，当然应当以公共支出为用途的基金收支作为其实体内容圓依美国全国政府会计委员会的解释，正确理解政府基金，应当把握以下四个方面的内容：（1）政府基金作为一种资源或者资力，既包括以金钱表示的资金，又包括资金之外的其他各项资产，如应收税款、有价证券等；既包括已经组织的现实收入，又包括已经核准但尚未征收的预计收入。（2）政府基金按宪法、法律、立法决议案或者行政命令规定的程序设立时，就确定了特定的用途，用于一般的公共支出或者特定人员的支出。（3）政府基金是一个独立的会计个体，其设置的目的在于使基金的来源与支出一经确定，即应当设置专门账户妥善保管，并制定相应的会计程序，反映基金所征收、使用与保管的状况。（4）政府基金的开支有各种限制，并符合法定的用途，以防止因被挪用于其他的用途，而影响政府职责的履行，或者因意外变故而使业务进展中断。

由于政府公共职能范围的细分，政府基金可以进行不同的分类：

（1）按政府基金的不同用途分为普通基金和特种基金。普通基金用于一般的公共用途，凡不属于其他基金支付的任何业务，均要由普通基金来承担；特种基金则用于特定的用途，包括政府用于营业循环使用的营业基金；依法或者依约定用于偿还债务本息的偿债基金；依法为机关、团体或者私人的利益，按特定条件进行管理或者处分的信托基金；经付出仍然可以收回而非用于营业的循环基金；依法令、契约的规定，仅以孳息充当指定用途的留本基金；等等。

（2）按基金所有权的不同分为公共基金和信托基金。公共基金是指政府以所有权人的身份进行管理的基金，它为公共利益而设置，如普通基金。信托基金则是政府以受托人或保管人身份进行管理的基金。它为私人或者私人团体的利益而设置，如按照法定条件而设立的社会保险基金、住房（公积）基金等。

政府基金一经确定由特定的单位用于特定的用途即成为经费。经费按其可以支用的期间分为三类：（1）年度经费。指某一会计年度内限定用途的备付支出，如年度预算与追加预算所列示的各项经费。年度经费在年度结束时自动失效，应将余额结转为未支配剩余。（2）继续经费。指按特定项目设定的条件和完成的期限，在若干预算年度内持续支用的经费。如跨年度的特大型政府工程，其经费需要在工程实施前一并核定，分期继续支用到工程全部完成时终止。（3）恒久经费。指依照设定的条件，年年都可以支用的经费。这种经费的设定、变更、终止，都必须以法律的规定为准，由于恒久经费在预算和会计程序上并无重大价值，各国已很少有设立恒久经费的立法例。

（三）预算以年度为计划期间

一个完整的预算周期，包括从概算筹编、预算案审批、预算执行到决算核销的全部过程，延续了预算编制与成立的期间、预算执行的期间和决算审批的期间，一般要跨越三个日历年度，短则十八至二十个月，长则超过三十个月。不过，作为政府预算对象的计划事项与基金收支却仅指预算执行的期间，即财政年度、会计年度或者预算年度。预算年度可以是日历年度，也可以根据财政经济的实际情况，依法律的规定另行确定。现行各个国家或者地区采用的主要是：

（1）1月制，也称历年制。即预算期间从每年1月1日起至12月31日终，如法国、比利时、荷兰、瑞士和南美洲的多数国家的预算年度起始制度。（2）4月制。即预算期间从每年4月1日起至次年3月31日终，如英国、德国、日本等国的预算年度起始制度。（3）7月制。即预算期间从每年7月1日起至次年6月30日终，如美国、意大利、加拿大、西班牙、葡萄牙、挪威等国的预算年度起始制度，我国的民国时期也曾在较长时间内采用过7月制。（4）10月制。即预算期间从每年10月1日至次年9月30日终，前苏联和现在的美国等采用了这种起始制度。

由于预算年度的划分，政府所有收入与支出事项都必须划入相应的年度，以便核实计算。但收入与支出究竟是以权利发生的时间为准，还是以权利实现的时间为准，则要结合特定的社会经济条件，通过政府会计基础的具体规定来确定。常用的政府会计基础有下列两种：

（1）现金基础，又称收付实现基础。即以款项的实际收付为基准，确认政府收入和费用支出的期间。资金在期间内拨出的，无论对方是否收支或者使用，拨出方均视为支出。现金基础具有设置会计科目少、会计分录方式简单、易掌握等优点，适合于反映资金分配和使用的情况，但无法反映单位的债务、利息等情况，存在着反映收支内容不全面、成本费用核算不准确，难以对新业务进行处理等缺点，容易引发了不同年度之间收支规模的波动。

（2）应计基础，又称权责发生基础。即以权利和义务（责任）是否在本期实际发生为标准，确认政府收入和费用支出的期间，而不论其款项是否在本期收到或者支付。权责发生基础比较客观、公正地反映一定会计期间的收入与费用水平，因而是公司企业的会计核算基础。把权责发生制引进政府收支核算，主要是因为它可以从各个方面记录和反映政府拥有的各项经济资源，以及这些资源的状态和使用效果，便于对资源的来去进行全过程的决策，从而有效地控制和调节支出。它还可以全面地反映政府现实的、潜在的负债情况，完整地体现政府各部门提供公共服务的成本和效益，便于政府对预算进行合理安排，对各部门开支绩效进行考核。不过，权责发生基础的采用，需要较完备的法律制度和技术条件，核算的过程也较为复杂。

基于对上述两种会计基础优缺点的比较，一些国家同时选择两种不同的会计基础，如普通基金预算采用权责发生制基础；金库出纳会计采用收付实现制。一些国家的政府对两种会计基础进行改良，从而出现新的政府会计基础，如修正的现金基础、契约责任会计基础等。

（四）预算以计划为基本特征

计划是主体为达成特定的目的或者实现一定的构想，就将来一定时期内达成该目的或者实现该构想的方法、步骤或者措施等而进行的事前设计或者规划。计划一方面可以指计划过程（Planning）；另一方面又可以指计划过程结束后的结晶，即计划本身（Plan）。政府计划是政府及其部门基于职能对一定时期的立法、行政和司法的各项活动和事项所作的事前安排。政府计划应当包括政府对经济运行的目标预计和调节计划，政府对公共产品的提供、维护与改善计划，政府对社会秩序的维护计划，政府对社会福利的发展计划，以及与政府上述计划相匹配的收支计划。|预算作为政府收支计划，是政府计划的重要内容同样可以从两个视角进行解析。一方面，从动态上把预算解析为收支计划的拟编、审核、批准，乃至于执行的全部过程，既预算程序；另一方面，从静态上把预算理解为经过上述程序后而形成的收支计划本身，即预算实体。政府预算的计划性表现在，政府预算以服从于政府的计划目标为假定条件，没有预算的政府计划成不了政府的行动规划;不能现实地认识到预算约束的政府计划，是不会有任何功能价值的。预算的计划性表现在：

（1）预算是政府工作的指导与协调手段。政府计划的主要功能在于将其作为区域发展的指导与协调手段。预算作为政府收支计划，同样是立法、司法和行政工作的重要指引，它可以指导与协调政府机关在预算年度中，使用预算从事公共服务或者建设发展。

（2）预算是政府职责的事前确定。政府计划是未来事项的预先规划，可以指导并决定未来的发展方向；民众通过计划的审议，可以形成政府工作的一种事前认同。预算作为一种法定的计划，既可以产生对政府内部的法律约束效力，又形成对全社会的指导效力，用于引导公民和企业的行为，冲击或者带动民间经济的发展。

（3）预算是政府对国民经济的预期。政府计划的公示，可以让公民正确估计政府未来的行为举止，减少生产生活的法律风险。预算通过公示政府收支，让公民明晰政府收入的负担构成和政府支出的重点。预算更为积极的功能在于，政府可以通过实施种种的社会福利计划，使公民的基本生存权、受教育权、工作权、休息权、住宅基本权等等，经由授益的给付行为而得以实现。这是现代国家不可推卸的义务，也是预算应有的功能。

政府计划与政府预算之间的区别表现在：计划与整个经济有关，预算只涉及政府部门；计划注重未来，预算则对未来的认识常常是模糊不清的；计划在传统上不向立法机关负责，预算须向立法机关报告并负责；所有的预算都是计划，但并非所有的计划都是预算；计划和预算还有各自的方法、内容和目的。需要特别说明的是，预算作为一种收支计划，有别于通常所说的财政计划。表现在：（1）程序不同。预算必须经过议会的审查与议决。预算在编制阶段称为概算，经过政府审核后代议机关批准前只能称预算案或者预算草案；经过立法机关审查批准后，称为法定预算或者简称预算；经过立法机关审批的执行结果称决算。而财政计划则无须经立法程序，是为适应政治上或者形式上的需要而建立的政府收支计划。（2）效力不同。预算的成立具有一定的法律约束力；而财政计划则没有，至多是具有指导性的行政行为。（3）期间不同。预算限于一个会计年度，而财政计划则有长期、短期之分。（4）内容不同。预算的内容主要是政府收入来源与支出项目的预计，而财政计划的内容则不仅仅包括国家的收支，有时还包括国家的金融和其他计划。

（五）预算经由立法程序而成立

政府预算作为一种计划，是对预算年度政府收支事项的预先描述，它不是静态、终局的，而是流动、演进的。仅从计划角度来概括和把握政府预算的性质与内容，就会使政府预算处于不安定状态，人民的负担和行政授益也会因此而具有很大的随意性。为了使政府收支计划的不安定性降低，进而保障人民权益，提高行政效能，任何一个民主政府的预算，都必须经由预算提案、预算案审查和批准等立法程序接受民意代表的审查同意。预算作为一种立法过程，各部门依照法律、预算编制的规则和首长施政计划初步估计的收支计划，在完成审核前称概算；在审核结束后立法程序完成前，称预算草案或者预算案；经过了立法程序并公布时，称为预算或者法定预算。在法定预算范围内，由预算主办机关依法、按期分配给各支用部门实施的计划，称为分配预算。经过立法程序而成立的政府预算，具有法律的强制性和约束力。其中，收入预算限定了政府当年可以支用的收入总额。支出预算则固定了支出的项目与目标，限制了项目开支的最高金额，以及项目经费可以支用的期限。与其他法律规范不同的是，预算执行的强制性，并非依托司法对当事人人身和财产的强制来完成的，而是依托当事人承担政治责任，通过政治分工与制衡实施的。

二、预算的主要分类

由于不同国家间的预算组织形式不同，所以，人们见到与听到的预算名词很多。要认识和研究预算制度，就有必要对预算的各种理论分类和制度分类进行概括性的介绍，以便在理论研究和实际工作时进行辨析。

（一）年度预算与临时预算

预算按其实施时间的不同，可以分为年度预算和临时预算。

1、年度预算是指政府编制的、代议机关审批的、在预算年度内实施的预算，也称普通预算、实行预算或者本预算。一般说来，如果预算审批过程没有发生重大的政治纠纷，或者预算执行没有遇到重大的财政经济变故，政府实施的仅是年度预算。

2、临时预算又称假预算，是指会计年度即将开始，而年度预算尚未获得通过时，临时编制的供暂时执行的收支计划。临时预算是一种救济手段，年度预算一经获得批准，临时预算就应当充抵年度预算。

（二）总预算与单位预算

预算按组织体系来分，可以分为总预算与单位预算。

1、总预算是指一级政府按一定规则制定的年度全部收入和支出计划。一级政府的总预算，通常由该级政府所属单位的收支计划与附属单位的收支计划组成。在单一制的国家里，一级政府的总预算又可以分为本级政府总预算和汇总下一级政府总预算的总预算。

2、单位预算是指一级政府组织架构内各组成单位的收支计划。单位预算是各级政府预算构成的基本单位。由于一级政府的各组成单位仍然要由若干下一级的单位构成，人们通常又将与预算主办机关直接发生预算编报和资金缴拨关系的单位，称为一级预算单位，也称预算部门;一级预算单位所属的下一级单位，称为二级预算单位。

在我国，预算按其内容的分合关系可以分为总预算、部门预算和单位预算。其中，总预算是指各级政府汇总本级和下级政府总预算而编成的预算;部门预算是指由各级政府部门编制的，由部门所属单位预算汇编而成的预算；单位预算是指列入部门预算的国家机关、部队、政党组织、社会团体及事业单位的经费预算和企业的财务收支计划中与预算有关的部分。

（三）单式预算和复式预算

预算按其编成的不同形式划分，可以分为单式预算和复式预算。

1、单式预算，也称单一预算，指的是在该财政年度内，将政府的所有收入和支出科目统一编入一个预算表式之内的预算。单式预算下，一级政府只有以货币收支为中心而构成的一个预算，可以明了地看出收支在形式上的平衡情况。其缺点就是预算执行难以适应经济情况的变化。(https://www.xing528.com)

2、复式预算，是将一级政府预算收支内容按不同性质分别在两个或者两个以上表式内编成的预算，如将政府分别编成普通预算（经常预算）、资本预算（经营预算、发展预算或者投资预算）两个表式。复式预算一般采用商业会计的资产负债表及损益计算表来表示政府的收支，其优点是可以克服单式预算的缺点，区分财政收入的支付目的，有利促进公共投资和经济的发展;其缺点是违反了预算的统一原则。我国国务院颁布的预算法实施条例第二十条，把预算法规定的复式预算的内容进一步明确为：“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。现行实施的预算制度中，政府预算按其收支内容的性质，分为一般预算与基金预算两个部分。至于国有资产经营预算的编列，理论界和有关部门还在探讨之中。

（四）平衡预算与功能预算

预算按编制的目标或者执行的结果来划分，可以分为平衡预算与功能预算（不平衡预算）。

1、平衡预算，也称中性预算，是指政府在不超过年度计划计划数的范围内安排年度支出计划数，或者政府支出预算的执行结果控制在政府年度的收入范围之内的预算。我国的预算法把收支平衡确定为地方各级政府预算编制的基本原则。

2、功能预算，即不平衡预算，是指政府根据经济活动的需要，运用财政预算的扩张与收缩，干预、调节经济，维持就业水平，保持经济的稳定和发展的预算。赤字预算是功能预算常见的一种形态，但一般不发生在经常性预算之中，而发生在投资性的预算之下。因而，赤字预算也称之为线下预算。

三、预算的功能

预算作为政府的收支计划，表明政府各种收入的不同来源，反映着政府提供公共服务的内容、干预经济运行的范围，以及维护社会正义的能力。所以，一本政府预算，就是一份政府活动的详细计划和记录。“预算是一个国家不可或缺的，一个国家没有预算如同一个国家没有领土、没有政府一样不可想象”。

（―）预算的功能演变

预算作为政府的收支计划，预算在不同历史时期的作用是不同的。古典经济学者认为，政府基于公共服务的需要，通过征税、规费等方式，从国民的财产或者所得中取得一定的收入，这种征收行为必然造成对国民财产的侵害。因此，政府的存在是“必要之恶”，政府活动应限制在最低限度，尽量少用钱，少做事，以保障私人财产，尊重国民自由；政府的收入应当维持低水平，实行薄税政策，避免发行公债，保持收支平衡。这时，政府预算的功能是消极的。但是，随着现代国家职能的改变，政府预算的功能也渐趋积极、前瞻、全面，正如美国的一位财政学家所指出的那样：“要发现联邦政府将要做些什么或者已经做了些什么，看一看联邦政府的预算就够。预算功能的演变表现在：

1、由节流到当用。人们对预算功能的传统认识是，政府应当轻赋薄敛，予民休息，政府的职能与开支越少越好，不要从事耗费过多的建设。现代的预算观念则认为，预算规模的大小应根据公众需要政府提供公共服务的范围而定，只要应当花的钱，数目再大也要花。

2、由聚敛到培养。传统的观念认为，政府向人民征收捐税是不会考虑人民负担能力的，一律按规定缴纳数目相等的税收，使得富者愈富，穷人愈穷，政府变成了聚敛者。现代政府则要建立合理的税制，让大家都能负担得起，不仅可以消除贫富的差距，更可培养税源。

3、由消费到生产。传统的观念认为，政府是一个消费者，只会花钱，不会赚钱。但现代的观念认为，政府可以经营事业，以企业管理的方式来赚取合理的利润，这既可以增加政府的收入，又可以减轻人民在税收方面的负担。

4、由眼前到长远。传统的预算多以一年为期限，着眼于政府眼前目标的实现。但随着科学技术的进步和社会结构的日渐复杂，现代预算的长期计划功能逐步得到重视，政府的支出更多地开始考量长远的、整体的效用；预算的收支平衡也多从经济循环的周期去考虑。

5、由行政到综合。预算的最初目的是支持行政措施的实施，使政府的行政计划得以实现，纯粹是因行政而财政。现代的预算需要就整个政府的职责作通盘的筹划，使财政配合政治、经济、文化与社会的全面需要，预算的目标不再是单一的，而是综合的。

（二）现代政府预算的功能

1、政治功能

预算产生的原始目的就是为了行政控制，因此，预算的政治功能是第一位的。表现在：

（1）监督政府。现代民主国家的议会都拥有财政大权，对政府金钱的收入与支出有非常详尽的程序规定，以避免政府机关及其工作人员随意浪费公款或者对人民横征暴敛。每年一度的预算立法程序，既为广大民众提供了评价政府工作绩效和资源使用状况的制度平台，又为代议机关控制政府、行政首长监督行政官员提供了有效的手段。行政首长可以经由制度化的预算过程加强对政府官员的监督，代议机关则通过对预算案的审议权实现对行政机关的管理与监督。

（2）政治协商。预算的目标是对有限的资源作适当配置，预算过程为各个利益阶层、各个行业的组织与个人提供了最佳的政策辩论机会，以明确政府施政的优先次序及计划目标。所以，预算是一份政治合约，它记载着各种社会阶层和不同利益主体在资源分配过程中冲突谈判、协商妥协的过程与结果，资源愈是贫乏，这种痕迹愈是明显。

（3）区域协调。在多数国家，中央政府常拥有较多的税收或者较大税基的国税，地方各级政府须依赖中央政府的资金移转或者专项补助以支应其支出。通过不同层级政府之间的资金移转，最大限度地让各级政府分担许多诸如福利、教育、医疗和交通等公共事务。中央政府还可以借助对地方预算的转移支付或者专项补助，帮助地方政府融资或者充实政府财政，或者要求地方政府依照中央政策或者指导施政，以实现中央政府的政策目标。同样地，地方政府也可以借助预算补助制度，要求下级政府配合上级政府的施政。

（4）社会公平。政府通过对财政政策的有效运用，以税收的征收范围和税率的高低调节不同组织与个人的收入，以社会保险的对象和保障水平高低的制度设计，实现社会财富的公平分配，形成合理收入差距，以达到社会福利均享的目标。

2、经济功能

预算的职能除了限制行政浪费，提高行政效率之外，还在于通过对预算收支规模和水平的调节，实现对经济发展的积极推动和对经济运行的适度控制。表现在：政府作为消费者对市场的导向与带动；政府作为投资者对市场的引导与影响；政府作为市场的调控者，通过确定预算收入水平的高低，来抑制或者促进经济的发展。预算的经济功能通过以下政策来实现：

（1）赤字预算政策。在经济萧条时期，货币流通量少，商品的购买力低，物价与工资都会走低或者停滞不前，其结果必然是经济萎缩，失业增加，收入减少而支出增加，使预算失去平衡。此时的政府需要通过实施赤字预算政策，降低税率，增加公共投资等支出，以创造就业机会，提高国民所得。同时，通过提高政府公共投资的水平，使全社会的货币流通量增加，形成对商品的有效需求，从而刺激生产和流通，推动工商业复兴。这种预算政策在美国称之为“引水政策”。

（2）剩余预算政策。当经济运行出现通货膨胀、投资过剩时，如果政府一味追求预算平衡，将使通货膨胀的情形更加严重。此时的政府应当改采“剩余预算”政策，或称“黑字预算”政策，即通过紧缩预算支出规模，增加税目，提高税率，吸收社会游资，以限制市场需求。这样，预算就能有所富余，并用于弥补以往的赤字。

（3）平衡预算政策。短期的经济循环缺陷，固然可以通过以上两种预算政策来补救。但从长远来看，预算应当以保持平衡为根本，以免因长年的赤字而使政府财政破产。所以，预算虽然可以适应经济变动而采取赤字或者剩余政策，但就长远而言，预算应当在经济循环周期内获得平衡。

3、行政功能

预算的行政管理功能体现在行政设计、行政执行与行政考核等阶段。

（1）行政设计阶段。财政为庶政之母，任何一级政府每年都提出自己的施政目标，设计出实现目标的工作计划。这些工作计划需要有相应的经费计划作保障。所以，行政工作计划的提出与经费的预算往往是同时进行的。在绩效预算制度下，政府的收支预算本身就包括了政府工作所要达到的计划绩效。所以，行政设计与政府预算相辅而行，预算是数字化了的行政设计。

（2）行政执行阶段。由于政府预算涵盖了行政工作的方方面面，预算的执行过程实际上就是政府工作计划的实施过程。当某项行政工作没有按设计的目标进行时，政府就得通过加快实施预算或者调整预算的实施来矫正。政府预算执行实现了既定的绩效，行政设计的目标就能如期实现。

（3）行政考核阶段。由于预算是行政计划相对应的经费计划，按照预算法律制度的要求，政府可以通过各部门预算的执行情况，考核各项行政工作的业绩；代议机构也可以借助对预算执行情况的审查与审议，评价政府行政工作的绩效，免除或者追究不当开支的责任，并借助年度预算的执行情况，审查批准下一年度行政计划的经费规模。

4、财务功能

对于现代政府而言，预算是不可或缺的财务管理工具之一。表现在：

（1）维护财务秩序。一方面，预算是政府年度收入的计划书，政府收入计划的规模与构成将直接涉及国民所得的税收负担，涉及对经济增长、物价稳定和就业的间接冲击，涉及财富移转的社会公平。所以，收入预算的确定，除了要考虑产业结构的均衡发展，直接税与间接税的合理构成等经济性、技术性的因素外，还需要综合考虑政治偏好、社会公平等非经济的因素。收入预算一经确定，就在一定程度上定格了收入的构成和规模，并以此维护政府的财务秩序。另一方面，预算的原始功能在于控制政府的支出，使其合法、有效、适当、确实和诚实。为达到这一目标，代议机关要对政府年度支出的科目逐一进行审核评价，预算主办机关也可以通过控制资金的拨付过程和使用结果，避免各机关过早地支用拨款，使支出进度与收入进度相互配合，支出的用途落到实处。因此，预算的目的在于使政府收支符合公平负担与经济的财务秩序要求，以免影响国计民生。

（2）确定财务责任。预算表面上是规定政府收入的来源、数额、条件和政府支出的依据、目的、限制，实际上是给行政官员确定计划执行的目标和财务处理的规范。政府各机关应当以预算事项为计划目标，按照预算赋予的经费授权，从事预算事务的执行，整理预算执行的会计记录并编制会计报告，以反映计划执行的成果与绩效。偏离了预算目标与经费授权的政务执行，就得承担失当、无效甚至违法的后果。从这个角度来说，任何一个国家或者地区的预算，都在为开支部门确立财务责任。

（3）推进财务公开。预算根据以往年度的财政状况和对未来年度的收支预测进行编制后，需要送请代议机构进行审查，有时还需要事先公布预算草案以征求民众的意见，事后公布法定预算以接受纳税人的监督。预算的公布表明了政府财务内容的公开，目的在于尊重人民对政府收支的意愿，增加人民的信任与支持，接受纳税人对政府收支的监督，从而消除国民的疑虑，增加政府的威信。

（4）加强财政监督。政府预算通过后，行政机关可以借助会计制度，对预算收入的收缴与资金入库，经费负担与国库支出的情况进行及时|]了i和登记，以便掌握各单位实施预算的绩效与偏差，实现对预算执行的行政控制。对于立法机关而言，通过批准政府预算而确立政府各项收支的基准，从而监督政府各部门的财务处理与计划执行。审计机关也要借助预算，判断收入是否全部归公，政府支出是否合理，会计处理是否正确，政府财务有无舞弊，以及预算执行的经济效率与正当情况，以便于立法机关确认行政绩效，解除或者追究行政机关及其工作人员的财务责任。