高校公共安全规范化管理中的顶层设计及利益诉求

高校公共安全规范化管理中的顶层设计及利益诉求

上海大学　陶忠

改革开放30年来，我国的高等教育事业取得了前所未有的成绩，教育部2007年公布的统计数据表明，全国共有普通高等学校1 867所，成人高等学校444所，高等教育招生数和在校生规模持续增加，全国各类高等教育总规模超过2 500万人，高等教育毛入学率达到22%，并且全国在校大学生人数每年以净增200万以上的数量不断刷新毛入学率^[16]。在高校的改革发展过程中，一方面部分普通高校在政府及其主管部门提出的“共建、调整、合作、合并”八字方针的指导下，进行了中华人民共和国成立以来规模最大的高等教育布局结构调整，部分部属及地方高校合并调整后形成了数量众多的特大型高校，“一校多区(校区)”、“大学城”、“一城(大学城)多校”的现象相继出现。而另一方面，随着社会力量办学进入高等教育领域，高校的数量反而上升了，教育部的统计数据表明:2004年，全国共有普通高等学校1 731所，比上年增加179所;2005年，全国共有普通高等学校1 792所，比上年增加61所;2006年，全国共有普通高等学校1 867所，比上年增加75所^[17]。以上海为例，现有各类高校及校区达134个。与此同时，高校的公共安全伴随着我国高等事业的快速发展，形势越来越严峻，据有关统计资料显示，仅大学生违法犯罪案件的数量自1999年起明显上升，2004年比2003年增加了54.5%，2005年较2004年又增加了92.1%。此外，高校在利益调整、冲撞过程中孕育着大量的不安定因素，高校的公共安全从来没有这样受到执政党的重视和社会各阶层的关注，“公共安全”、“危机管理”、“应急管理”、“风险管理”等专业词语常常出现于高校的各种公共安全事件的处置预案之中。鉴于高校的特殊地理环境，以及高校公共安全在社会公共安全当中的重要性，在如何寻找“破解”高校公共安全在“顶层设计”上迫切需要我们形成某种共识，来解决束缚于机制与体制上的瓶颈，以抓住当前高校公共安全的治理环境和发展机遇。本文就高校公共安全在规范化管理中的“顶层设计”过程中的各方诉求谈谈一窥之见。

一、高校公共安全的本质及其利益诉求

在现代社会中，公共安全(Public Security)有两个词素，一个是公共，一个是安全，狭义的理解是指不特定的多数人的生命、健康、重大公私财产，以及公共生活的安全。从政府管理的角度来说，公共安全本质上被视为政府公共产品的一项内容之一，政府为保障社会全体成员的安全，利用社会公共资源为全体成员设计、提供公共安全的各种服务和产品。一般来讲，高校的公共安全是社会公共安全的重要组成部分，高校的公共安全通常是指高校作为教育科研、学术交流和对外交往的场所本身的安全，以及在高校内学习、工作、生活的所有成员的生命和财产安全。鉴于高校在我国经济社会中的特殊地位，高校的公共安全如处理和引导不当则有可能成为影响全局的社会公共安全事件，如2007年9月，本市某高校一金融学院因招生办学组织不当引发校园不安定因素并成为影响社会公共安全的事件。而社会的公共安全中的某一因素如果处置和引导不当也会向高校蔓延，并有可能以更大的能量反作用于社会，乃至影响社会的公共安全稳定，甚至形成重大的公共安全事件，如“4·16”涉日游行等。因此，高校公共安全与社会公共安全具有相同的本质，是社会公共安全的重要组成部分(图1)。

图1

高校公共安全包括涉及师生个体的人身安全、消防安全、交通安全、食品安全;涉及国家安全的政治舆论安全、国防安全、意识形态安全、网络安全、学术交流安全;涉及办学主体的教育安全、财产安全、生产安全、无形资产保护安全等。在校园公共安全的管理过程中至少存在着政府及其主管部门、高校管理者、高校的师生员工、普通社会成员这四方在校园公共安全的名义下，有着不同的利益诉求，而作为校园管理者的内设机构——保卫部门承担着大量的校园公共安全的组织管理，有着更强烈的利益诉求。

1.政府及其主管部门

法律赋予政府作为国家管理社会公共事务的唯一合法代表，并根据社会公共安全的需求，在自己的职责范围内制定、颁布、实施部门规章、政策，为社会提供公共服务的各项产品，政府及其有关部门有义务平衡高校管理者的各项诉求。

目前，政府及其管理部门对高校沿袭的是行政管理模式，高校的组织管理，乃至人事、招生、经费实行的是计划经济的统筹模式，对高校的利益诉求一般表现为依照职权发布行政指令，或者通过制定规范性文件，如颁布《高等学校内部保卫工作规定(试行)》来体现对高校公共安全的决策领导。

2.高校管理者

在政府及其有关部门的指导下，高校管理者在《高等教育法》等其他法律法规设定的权限内，在法律许可的范围内依法组织高校内部的公共安全组织管理并承担责任，高校在组织校园公共安全管理中，基于内部公共安全管理的需要，制定相关的内部公共安全的措施和制度，进一步完善校园公共安全的管理网络。

目前，高校的内部保卫组织承担了高校管理者的大部分校园公共安全事务，其对校园公共安全的最大利益诉求是需要法律保障和相应的经费支撑，并在治理校园公共安全中希望政府及其主管部门发挥主导作用，如在周边环境治理、技术防范推进等方面，尤其希望作为内设的保卫机构在治理校园公共安全中得到某些法律授权。

3.师生员工

师生员工更多的时候是校园公共安全管理的客体或相对人，在现代公共安全管理中强调师生员工的参与度，以发挥有限的校园公共安全资源，形成专群结合、群防群治、综合治理、立体防控的新局面。上述群体对校园公共安全的需求最为直接、最为现实、最为迫切，其对校园公共安全的期望值与当前校园公共安全的现实情况构成了一对矛盾体，当前师生员工的利益诉求集中反映在对安全的校园环境需求和其个人隐私得到最大的保护等方面。

4.普通社会成员

普通社会成员在参与校园公共安全管理中应当遵守国家的法律法规和高校管理者制定的内部公共安全管理制度，并有权了解校园公共安全的真实信息，如普通社会成员进入高校除必须遵守社会公共安全的各项法律、制度外，还应遵守所进入学校的内部规章制度，同时作为公民，他有权了解校园治安情况等其他应当合法披露的公共安全信息。

普通社会成员一方面希望在校园开放过程中享受更多的公共资源，另一方面，要求政府及其管理部门和高校管理者确保校园的安全。特别是当普通社会成员的子女或亲属为在校学生或学校的成员时，他们对校园公共安全的诉求将更强烈。当前，由于社会其他成员对校园公共安全存在着信息不对称，普通社会成员对校园内部公共安全的各项制度认同性不高，对当前校园公共安全的满意度不高，这就不难解释当前因高校的治安状况、宿舍管理、学籍管理、校园交通管理等方面纠纷、投诉居高不下的原因了。

上述四个利益群体可以简单表达为一个正三角关系，其中政府及其有关部门在三角的上层(图2)。在这个特殊的三角关系中，高校的公共安全管理问题的复杂性是显而易见的。(https://www.xing528.com)

二、高校公共安全在规范化管理中的“顶层设计”中的基本共识

“顶层设计”(Top-Down)的字面含义是自高端开始的总体构想，原是指为完成某一大型工程项目，要实现理论一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化。这一工程学概念，后来被西方国家广泛应用于军事和社会学领域，甚至成为政府统筹内政外交制定国家发展战略的重要思维方法。就高校的公共安全而言，“顶层设计”就是要用系统论的方法，以全局视角，对构成当前高校公共安全的各种因素进行系统分析，并从构建平安和谐校园为根本出发点多方面、多层次进行统筹考虑，融洽各种关系，确定目标，并选择实现目标的具体路径，制定出集规范化、系统化、科学化的推进计划和步骤及制度，并适时调整，规避可能导致失败的风险，提高效益降低成本。我国高等教育事业提出要“适应加快推进以改善民生为重点的社会建设的任务，在优先发展教育、建设人力资源强国过程中，发挥高等教育在夯实民族振兴基石、奠定社会公平重要基础中的新作用”，高等教育从过去的“奢侈品”变成了“必需品”，成为民生问题。

图2

尽管有关高校的公共安全从体制、机制上众说纷纭，但在有关高校公共安全的“顶层设计”中应当形成以下共识。

1.校园公共安全的规范化管理需要与高校形势发展相匹配的法律保障

目前，我国还没有高校公共安全的专门立法，主要散见于其他法律法规，如刑法专章规定的危害公共安全罪，道路交通安全法有关非道路交通事故的处置及交通事故预防，化学危险物品条例中涉及化学危险物品的储存，对一般违反公共安全的治安管理处罚法等。我国的高校公共安全的立法比之于国外起步较晚，美国早在20世纪60年代初各州就已经通过立法建立了校园警察，并制定了《校园安全法》，我国仅仅在2001年“两会”期间共有700余位人大代表和近100位政协委员以中国高教保卫学会的调研为基础提议制定专门的《校园安全法》，目前该法案的制定前景因各方利益群体的诉求差异较大难以统一，加之近两年高校内部治安形势复杂多变，短期内出台《校园安全法》的可能性不大。因此，高校管理者包括许多保卫学研究人士认为高校公共安全缺乏法律保障，甚至认为高校治安保卫管理目前仍处于法制的“真空”地带，高校安全管理无“法”可依^[18]。事实上，从立法技术层面来看，任何法律法规在地域管辖和空间效力上从来不曾将校园排除于法律的效力之外，我国的所有法律法规包括公共安全方面的立法均适用于高校，高校公共安全本身有“法”可依受到法律的保护。当然，从校园公共安全的特殊性来看，立法机构确实有必要就高校的特殊情形在法律上予以进一步明确，包括制定《校园安全法》，但是任何好的法律法规还需要配套实施的条件，否则仍然达不到制定者想要的结果，如2004年12月1日起施行的《企业事业单位内部治安保卫条例》，实施四年来，企业事业单位的保卫工作仍无根本的扭转就是很好的实例。

客观上，当前校园各类公共安全保障机制还没有形成系统的法律体系，而高校严峻的治安形势，日益开放的校园对校园公共安全的管理带来了意想不到的难度，高校管理者(包括高校的保卫机构)的现实诉求与滞后的校园公共安全法律体系之间的矛盾日益加剧。立法的本质是平衡利益关系，高校公共安全需要更加安全有效的法制体系来保障开放的校园安全秩序。

2.高校公共安全规范化管理的直接承担者——保卫部门需要明确法律地位和执法权限

高校保卫部门承担了校园公共安全管理的大部分工作，从历史沿革来看，保卫部门具有一定的执法权，在部分省市的高校仍然保留了“两块牌子一套班子”的保卫模式，保卫部门既是高校的内设机构，又是具有一定执法权限的公安派出机构，20世纪90年代，全国约有400所高校公安机构。1994年4月，国务院批转发出了公安部《关于企业事业单位公安机构体制改革意见》，根据政企、政事分开的原则，原则上撤销相关公安机构，1997年原国家教委出台了《高等学校内部保卫工作规定(试行)》，至此，对高校保卫部门的法律地位——作为内设机构进行了重新确定，确立了高校内部保卫工作遵循预防为主、依靠群众的原则。由于改革的不彻底性，有关高校的公安机构撤并的各种模式探索仍在继续。

笔者认为，依法治国是我国和谐社会建设的基本方略，公安工作和保卫工作有联系，但本质上是有区别的，在新的历史条件下，高校的保卫机构是作为内设机构以预防为主，还是兼具打击与防范为一体的功能，确实需要进一步明确以停止纷争，尽快出台后续措施，以有利于高校公共安全的长远发展。

3.高校公共安全的规范化建设和发展需要行业协会承担更多责任

按照目前对三类社会主体的描述，行业协会属于新兴的社会主体，归属于第三类社会主体，它在维护同行业共同利益，推进行业有序协调发展等方面发挥着重要的作用。高校公共安全的发展离不开各级政府和高校领导的关心和支持，更离不开高校的行业协会的不断探索。从历史发展看，我国高校一直没有高校保卫的行业协会，而是以高校保卫研究协会的名义下开展各类学术交流，替代了行业协会的部分功能，但高校保卫研究协会毕竟不是行业协会，不可能在高校公共安全管理的体制、机制探索中起到桥梁和纽带作用。高校保卫行业协会可以在法律法规不易或不具备条件作出规定的“微观方面”，利用行业协会自律性和互益性，首先推动和制定行业性的内部公共安全规范，以此推动校园公共安全的规范化建设和发展。在高校公共安全“顶层设计”中，要大力发挥行业协会的优势，根据国家的公共安全的政策、法规，制定出各项高校公共安全的行业标准，不断总结经验为国家在制定高校公共安全的法制建设中发挥作用。

4.高校公共安全的规范化管理在长远发展上需要专业队伍支撑

长期以来，高校公共安全工作的主体力量是学校的保卫部门，这支队伍的构成极其复杂，有复退军人，有警察身份，有大学毕业生，学历和专业水平参差不齐，加之保卫工作政策和法律性强，工作又苦、累、难，很难吸引到优秀人才加入到我们的队伍中来。现阶段，需要政府及其主管部门、高校管理者制定和落实高校公共安全的专业队伍的建设，只有建立一支高素质的安全保卫队伍，学校的公共安全才会有着落。

当前，我国针对公共安全或安全保卫方面的学历教育几乎空白，针对现有在职人员的职业培训更是无人问津，而人事部门将保卫纳入专业技能岗位的培训才刚刚开始。因此，高校公共安全的人才建设需要我们投入更多的关注。

5.高校公共安全的规范化管理中的“顶层设计”必须始终坚持的着眼点和基本原则

校园公共安全需要各方共同参与，综合治理、专群结合是将各项安全制度“落地生根”的保障，综合治理也是和谐社会依法治校的根本保障，而专群结合就是要发挥专业队伍在校园公共安全建设中的主体作用，只有依靠广大师生员工，才能构建平安和谐的校园。在中国高教保卫2008年年会上，学会针对高校公共安全提出了四个基本原则:即一是突出“以人为本”，树立和谐的校园公共安全观;二是坚持“全面协调可持续发展”;三是强调“统筹兼顾”;四是服务于学校的全局。笔者认为就当前国际环境与社会环境来看，这也是高校公共安全在“顶层设计”中必须坚持的基本原则，相信随着时代的发展，高校公共安全将迎来崭新的一页。