《保障措施协定》主要内容详解

第二节　《保障措施协定》的主要内容

正如上文所说，GATT第19条的规定是十分原则性的。为了防止滥用，明确适用条件和实施的具体规则，1994年《保障措施协定》对GATT第19条作了进一步的细化。

一、保障措施的实施条件

关于保障措施的实施条件，《保障措施协定》第2条作了明确规定：（1）一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施；（2）保障措施应针对某一种正在进口的产品实施，而不考虑其来源。

因此，简单地说，保障措施的适用条件为以下三个：第一，正在进口的产品的数量在一定时期内具有绝对或相对的增加；第二，生产同类产品或直接竞争产品的相关国内产业遭到严重损害或严重损害之威胁；第三，数量的增加与国内产业的严重损害有因果关系。

（一）进口数量增加

进口数量增加是采取保障措施的必要前提之一。但是问题在于：数量增加到何种程度才符合条件？保障措施所要求的进口产品数量增加与反倾销和反补贴措施所要求的数量增加是否具有相同的含义？

根据协定的规定，我们不难看出，保障措施协定下进口数量增长要件包括以下内容：

1.进口必须正在进行

根据《保障措施协定》的规定，导致国内产业损害因而必须用保障措施救济的进口必须是“正在进行的”。可以说数量的绝对或相对增长不是一个点，而是一段时期，但根据这句话的上下文来看，致使国内相关产业受到损害的进口正在进行，进口数量正在增长，即现在发生的绝对数量之大或相对数量比例之高足以造成国内产品的严重损害和严重损害威胁，换言之，目前这一进口产品数量的增长与对国内产业的受损有完全的因果关系。

2.进口数量的增加必须达到四个足够

根据在阿根廷鞋类案和美国小麦面筋案中专家组和上诉机构的裁决，不是任何程度的进口数量增长都可导致保障措施之适用，进口增长必须达到四个“足够”之程度，某一进口国方可以采取保障措施：第一为“足够近期”；第二为“足够突然”；第三为“足够急剧”；第四为“足够重大”。

3.进口数量的增加可以是进口产品数量的绝对增加，也可是进口产品数量的相对增加

所谓绝对增加，系指在为期3年的调查基期中，某一种进口产品的进口数量的绝对值有所增长。所谓相对增加，系指在为期3年的调查基期中，某一种进口产品的进口数量的绝对值尽管没有明显增长，甚至保持不变或有所减少，但是相对于进口国国内同类产品或直接竞争产品的产量或需求量而言，数量是有增无减。例如，进口国国内某一与被调查产品相同、或相似、或相直接竞争的产品的产量在调查期内呈逐年下降趋势，但是被调查的进口产品的绝对进口数量居然保持不变或略有增加，那么其相对的市场份额就会上升，这就是相对增加的一个典型例子。

（二）生产同类产品或直接竞争产品的相关国内产业遭到严重损害或严重损害之威胁

1.受到损害的国内产业须为生产同类产品或直接竞争产品的国内产业

正如前文章节所述，反倾销与反补贴措施中也涉及一个国内产业损害的问题。但是反倾销与反补贴措施的损害调查中，声称受到损害的国内产业是生产与被调查产品相同或相似的产品，中国现行法律文件将其称为“同类产品”。

但是就保障措施的调查而言，关于国内产业，除了包括生产同类产品的国内厂家外，还应包括生产直接竞争产品的国内产业。根据学者解释，“同类产品”是指内在特征实质一致的产品；“直接竞争产品”是指内在特征虽不一致，但在商业目的上实质等同的产品，即能用于同一用途并基本上能够互换的产品。根据《美国法典》第2481条第5款的规定，如果产品进口对国内生产商具有的经济影响，可以与同国内产品处于相同加工阶段的产品的进口影响相比，则进口产品与处于较早或较晚加工阶段的国内产品直接竞争，国内产品与处于较早或较晚加工阶段的进口产品直接竞争。

2.损害的形态可以是严重损害或严重损害之威胁

导致某一WTO成员采取保障措施的损害，既可以表现为严重损害，也可以表现为严重损害之威胁。

所谓严重损害，系指“某一国内产业状况的重大减损”，这是一种损害程度很高的而且是一种事实上既成的损害形态。

所谓严重损害之威胁，系指虽然损害事实尚未发生，但是如果不采取保障措施，那么严重损害即将出现，这是一种十分迫近、即将发生严重损害的可能性。

根据《保障措施协定》之规定，严重损害威胁要符合以下几个条件：

（1）严重损害尽管尚未发生，即损害事实尚未形成，或者只是出现了一般的损害，但从国内产业整体指标体系而言，还没有达到重大的全面减损的严重程度。(www.xing528.com)

（2）对国内产业的严重损害是十分“迫近的”，如果不采取措施，那么严重损害就是迫在眉睫的事情。如果有可能在相当一段时间后发生，则不能称之为十分迫近。因为在后一种情况下，国内产业仍然有足够的机会进行产业结构调整或竞争战略调整，无须由政府出面动用保障措施来加以保护。

（3）有事实依据。严重损害威胁尽管属于损害的可能性，但不能因为这是一种可能的损害而任凭想象或推测。由于严重损害没有发生，如果不严格界定，严重损害威胁就可能被滥用，因此保障措施协定明确规定，对存在严重损害威胁的确定应根据事实，而不能仅凭“指控、推测或极小的可能性”。

《保障措施协定》第4条第2款（a）规定：“在根据本协定规定确定增加的进口是否对一国内产业已经或正在威胁造成严重损害的调查中，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。”

上述条文中以“特别是”一词列举了对损害的严重性具有特别意义的八个因素，这些因素在国内产业状况损害调查时应当优先予以考虑。换言之，上述八个指标是主管机关必须要予以考量的因素。在韩国奶制品案中，韩方并没有全部提及以上八个因素，特别是没有向专家组提及主管机构在认定是否存在严重损害之时对某些因素进行了考虑。专家组指出，对于每一个因素，主管机构既可以从整体上进行考虑，也可以仅从某一部分进行考虑，但是它必须解释清楚所选出的这些部分是如何从客观上代表整个行业的。在本案中，韩国主管机构既没有对所有部分进行考虑，也没有给出任何有关解释。韩国是通过界定一个部分的情况，来对整个行业的受损程度进行总结。在此，仅仅通过对一个部分进行分析，而不对整个行业的重要方面进行任何的解释，是不符合保障措施条款的。⁽¹⁾可见，专家组的裁定再一次表明了条款中给出的八个因素是必须论述的。

主管机关调查的数据必须是全面的、客观的，必须证明评估的结果足以支持严重损害或威胁的存在，要有充分的理论推理。即使有些因素没有下降，只要有足够的数据能够证明总的损害也是可以的，但必须作出说明。在某些案例中，起诉方回避一些必须评估的数据，往往是因为这些数据并不能表现出严重损害或威胁，其实，就像以上八个因素的出现不能马上确定一定是数量增加引起的严重损害一样，有些因素没有表现急剧、严重地下滑也不能马上确定严重损害没有发生，特别是经济数据的变化会受到各方面的影响，如某因素在受到不利影响的同时，会受到另一方面有利因素的影响，这样其总体表现会是不严重的下滑，评估方应充分全面评估，从而将进口增加造成的影响表现出来。另外，单纯进口数量增长也未必会造成上述全部八个方面因素的重大变化，这因国家强弱、产业水平的不同而不同，所以全面、客观、充分地评估才能支持起诉方的严重损害的观点。

3.损害或损害威胁必须达到严重的程度

保障措施中的严重损害程度是足以使进口国相关产业处于极为困难或濒临破产的境地，它比反倾销和反补贴调查的实质损害程度高。保障措施的损害需要重点理解的是“严重”一词。因为保障措施针对的是正常条件下贸易采取的贸易限制措施。与反倾销措施或反补贴措施系为纠正对方不公平贸易行为的正当目的不同的是，保障措施之所以有必要，纯粹是为保护国内产业的生存，就某种意义而言，可谓是“师出无名”。因为在公平竞争的条件下，某一方受损害是正常的，也是必然的。如果允许成员动辄因为此种损害而采取保障措施，那么，国际贸易的正常秩序就会遭到贸易战的破坏。

正因如此，保障措施所要求的损害必须加以限定，必须达到严重的程度，即达到“国内产业状况的重大减损”之程度。这种损害，比反倾销法中“实质损害”所指的损害程度要高。虽然保障措施没有明确划分严重与不太严重的尺度，当然也不好划分尺度，但这种表述表明对于产业损害的自由裁量必须使第三方足以相信损害已经到了相当的程度，已经超出了由于加入WTO开放市场，面对激烈竞争后一国产业承受的范围，在某种情况下，甚至是无法弥补的损害。因此，我们认为，这种严重性应包括如果不采取保障措施则无法调整产业结构，扭转损害状况。

而反倾销、反补贴的损害确定突出的是“实质”，程度上不一定是非常严重。关于什么是“实质性”的，只有美国反倾销法有规定：实质损害是指不是微不足道的，不是不重大的或不重要的损害。一些西方学者认为，损害是否为实质性的，这是一个事实问题，而不是一个法律问题，因为在某些情况下，一个很大幅度的削价可能也不会对国内产业产生任何影响。在许多具体案例中，不仅本国经济受到严重损害可以适用反倾销措施，即使造成本国经济的增长减慢或对产业损害造成“非常不重要”的影响，就可以实施反倾销措施。这一点，比保障措施的损害标准要低很多。所以要法律为“实质性”规定一个统一的标准是不切实际的。这样，对“实质性”的认定标准就只有留待各国主管机关自由裁量了。⁽²⁾

二、保障措施的实施原则

根据1994年《保障措施协定》的规定，实施保障措施必须符合以下原则：

（一）非歧视实施原则

实施保障措施的非歧视原则，是指在某一WTO成员采取保障措施时，必须要针对全球范围内的进口一视同仁地采取措施，不能区分国别，不能对某一个或某几个成员加以歧视。换言之，保障措施必须具有非选择性（Non-selective）。

（二）补偿原则与报复原则

所谓实施保障措施的补偿原则，是指采取保障措施的成员必须与受到保障措施的出口成员进行磋商，就补偿事宜达成协议。如果无法达成协议，则受到保障措施影响的成员有权以撤回关税减让或中止其他义务的方式实施报复措施。但是根据《保障措施协定》之规定，如果进口成员是基于绝对进口数量的增加而采取措施，则受此影响的成员在3年之内不得实施报复措施。

（三）逐步递减原则

所谓实施保障措施的逐步递减原则，是指某一WTO成员在采取保障措施时，必须对保障措施的限制程度作出逐步放宽的安排。

（四）差别待遇原则

所谓实施保障措施的差别待遇原则，是指某一WTO成员在采取保障措施时，必须对某一发展中国家的出口产品给予特别待遇和优惠待遇（special and differential treatment）。具体而言，当原产于某一发展中国家的某一产品进口量不足进口国该种产品进口总量的3%时，就不得对该发展中国家出口产品适用保障措施。相对而言，不具有发展中国家身份的出口产品，就无法享受此种待遇。

（五）取缔灰色区域原则

所谓“灰色区域”，是指缔约双方通过自愿出口限制、有秩序的市场安排、数量限制等形式来限制进出口贸易的措施。由于此类措施透明度很低、法律地位不明确，往往成为贸易保护主义的保护伞，因而称之为“灰色区域”。

根据《保障措施协定》第11条的规定，所有的“灰色区域”措施，包括自愿出口限制、有秩序的市场安排或其他类似的措施，应自《建立世界贸易组织协定》生效之日起4年内废除。各成员应自《建立世界贸易组织协定》生效之日起180日内向保障措施委员会提交分阶段取消“灰色区域”措施的时间表。