《农业协定》下的保障措施条款及措施分析

第二节　《农业协定》下的保障措施条款

WTO《农业协定》第5条关于农产品特别保障措施（下称“农产品特保措施”），是WTO成员农产品贸易救济的重要手段。

一、《农业协定》第5条农产品特保措施产生的背景

1947年GATT本来是适用于农产品贸易的，然而，一方面，1947年GATT对农产品作了很多例外规定，从而使关贸总协定对农产品贸易的约束减少；另一方面，由于欧共体、美国、澳大利亚等国在国际农产品贸易市场上长期以来始终是世界上最主要的农产品出口国，但是，它们的农产品贸易优势主要不是源于其产业优势，而是更多地来源于政府的扶植和保护，如生产补贴、出口补贴、进口限制等，所以，它们纷纷要求关贸总协定免除对其农产品政策的审查，制定所谓的“免责条款”，逃脱在总协定下的义务，从而使得农产品贸易逐步脱离了多边贸易体制的管辖，成为贸易保护最盛行的领域。

乌拉圭回合谈判使得农产品贸易回归到了多边贸易体制。与此同时，为了避免在自由化的过程中各成员的农业遭到严重损害，《农业协定》订立了“农产品特保措施”。

在《农业协定》的谈判中，欧共体最初提议建立特殊保障机制，目的在于防止由于农产品市场改革如关税化而带来的混乱。欧共体提议特殊保障机制建立在价格波动基础上，但美国提议应该建立在数量基础上，以防止进口大量增加带来的冲击。最终，《农业协定》规定了单独的保障条款——第5条特殊保障条款。

二、第5条农产品特保措施的法律分析

（一）农产品特保措施实施的形式

农产品特保措施的实施形式是征收“附加关税”（AdditionalDuty）。

（二）援引农产品特保措施条款的前提条件

引用农产品特保措施需要满足两个条件：一是针对该农产品的非关税措施已

经关税化；二是在其减让表中用“SSG”符号表示。

（三）援引农产品特保措施的实质要件

实施《农业协定》下的农产品特保措施应至少满足下面两个要件中的一个：

1.“数量触发水平”条件

如果某一农产品在任何年度内进入到给予减让的成员关税领土的进口量超过某一现有市场准入机会的启动水平，则可以实施农产品特保措施。

数量触发水平以市场准入机会为基础确定，市场准入机会定义为进口相当于可获得数据的最近三年相应国内消费量的百分比。根据市场准入机会确定的启动水平有三种情况：（1）如果一产品的此类市场准入机会低于或等于10%，则基准启动水平应等于125%；（2）如果一产品的此类市场准入机会高于10%但低于或等于30%，则基准启动水平应等于110%；（3）如果一产品的市场准入机会高于30%，则基准启动水平应等于105%。

在所有情况下，如果任何有关产品进入给予减让的成员关税领土的绝对进口量（X）超过以上所列基础启动水平与可获得资料的最近三年平均进口量的乘积（Y）与可获得资料的最近一年有关产品的国内消费量与前一年相比的绝对变化量之和，则可以征收附加关税，但是启动水平不得低于以上（X）中平均进口量的105%。

此外，协定还对其中特殊条件下的产品作出了较为例外的规定：

第一，有关产品的任何供应量，如果已经符合了上述的数量触发水平并且在征收附加关税之前根据已经签署的合同已经在运输途中，则应免除征收任何此类附加关税，条件是这些供应量仍可以记入随后一年的有关产品的进口量，以在该年内可以符合数量触发条件。

第二，对于容易腐烂和季节性的产品，可以以较短的时间（而非一年）作为认定启动数量的基础。

第三，最低市场准入机会或现行市场准入机会应记入启动数量，但对在其下的进口产品不得征收任何附加关税。

2.“价格触发水平”条件

如果根据有关装运货物的进口CIF价格确定的，并以该成员本国货币表示的该农产品进入到给予减让的成员关税领土的市场进入价格，低于与该产品1986年到1988年平均参考价格相等的启动价格，则该成员可以实施保障措施。

在这里，需要进一步明确的是市场进入价格和CIF价格的关系，在巴西诉欧共体影响某些家禽肉进口的措施案中，在确定“启动价格”时，双方对CIF价格的理解产生分歧。巴西认为第5条第1款b项的“市场进入价格”应为CIF价格加上既定关税。因此，巴西认为欧共体仅仅衡量了CIF价格并且因该价格低于启动价格而额外征收关税的做法违反了该条款。(www.xing528.com)

欧共体认为第5条第1款b项术语“在CIF进口价格的基础上”仅仅意味着CIF价格本身。而且，欧共体指出《农业协定》第5条第1款b项指的是“可能进入”关税领土产品的价格，这表明讨论的价格是在货物已到达但未进入市场时的价格，此时不应该包括关税及其他税收。

专家组认为，一般来说，第5条第1款本身允许在相关产品的进口价格低于既定启动价格的情况下使用农产品特保措施。相关产品的有关价格在第5条第1款中以下面两种方式提及：“进口产品可能进入给予减让的成员关税领土的进口价格”和“CIF进口价格”。由于这些关税必须在入境之前支付，“进口产品可能进入给予减让的成员关税领土的进口价格”的普通定义应包括关税支付，即关税是价格的一部分。协定中所提到的CIF进口价格被“在其基础上决定”这一短语所限制，这表明市场进入价格是必须以CIF价格作为其中一部分而形成的价格。如果条款起草者有意使农产品特保措施仅仅以CIF价格为实施条件，他们就会简单地陈述“如果进入给予减让的成员关税领土之进口产品的CIF价格以国内货币表示低于启动价格……”，并放弃使用市场进入价格这一措辞。因此，在第5条第1款b项中所使用术语的通常含义似乎支持巴西提出的解释，也就是市场进入价格必须包括已付关税。

为了进一步澄清第5条第1款b项中术语的含义，专家组审查了该条款的内容、宗旨和目的。由于在第4条第2款下农产品已经被关税化，第5条第1款b项的宗旨和目的是为《农业协定》实施期内进口价格显著下降提供额外保护。专家组假设了关税化进程后发生的一种情况，如果市场进入价格与CIF进口价格相等并且与仅用CIF价格计算的启动价格相比较，那么将忽略关税化后高关税的保护效果。因而，尽管第5条第1款b项中并未明确规定市场进入价格，但考虑到其宗旨和目的，将第5条第1款b项中的市场进入价格解释为包含已付关税是合理的。因此，专家组认为，欧共体在实施特殊保障条款时未遵守《农业协定》第5条第1款b项的条款。

上诉机构认为，从协定的条款中找不到这样的提法。上诉机构认为，协定的起草者选择了进入“关税领土”（customs territory）而不是进入“国内市场”（domestic market），可见第5条第1款b项所说的价格不包括关税和其他国内收费。协定使用了CIF价格，但并没有定义CIF价格，WTO其他协议中也没有定义，因而根据贸易惯例，CIF价格应该不包括任何税收、关税或其他收费。最后，上诉机构推翻了专家组在这一问题上的结论。

（四）关税的征收

协定规定，农产品特保措施下的关税征收也因启动条件的不同而不同。

1.数量触发条件下关税之征收

协定第5条第4款规定，在“数量触发”条件下征收的任何附加关税只能维持到征收该项关税的当年年底，且征收的水平不得超过采取该措施当年实施的普通关税水平的1／3。

2.价格触发条件下关税之征收

协定第5条第5款规定，在“价格触发”条件下征收的附加关税应根据下列公式确定：

（1）如以本国货币表示的该批装运货物的CIF价格与该项下定义的触发价格之间的差额低于或等于该触发价格的10%，则不得征收附加关税。

（2）如CIF价格与触发价格之间的差额（下称“差额”）高于触发价格的10%，但是低于或等于触发价格的40%，则附加关税应等于该差额超过10%部分的30%。

（3）如差额高于触发价格的40%，但低于或等于触发价格的60%，附加关税应等于该差额超过40%部分的50%，加上（2）项允许的附加关税。

（4）如差额高于60%，但低于或等于75%，则附加关税应等于该差额超过触发价格60%部分的70%，加上（2）项和（3）项允许的附加关税。

（5）如差额高于触发价格的75%，则附加关税应等于该差额超过75%部分的90%，加上（2）项、（3）项、（4）项所允许的附加关税。

在这里，应该强调的是附加关税是CIF价格和触发价格之间差额的一定百分比，差额愈大，比例愈高，这是计算附加关税的惟一方法。在巴西诉欧共体影响某些家禽肉进口的措施案中，上诉机构确认了这一点。

《农业协定》特别强调对于容易腐烂和季节性的产品，可以对不同时期适用不同的参考价格。

（五）关于透明度的规定

协定第5条第7款规定，农产品特保措施的实施应该以透明的方式进行。任何采取措施的成员都应该以书面形式通知农业委员会，包括有关数据，通知应尽可能提前作出，无论如何应在实施该措施后10天内作出。在消费量的变化必须分解到附加关税措施的各税号的情况下，有关数据应包括用于分解这些变化的信息和方法。采取措施的成员应给予任何有利害关系的成员与其就实施此类措施的条件进行磋商的机会。基于价格启动条件采取措施的成员应以书面形式通知农业委员会，包括有关数据，通知应在首次采取此类措施的10天内作出，对于容易腐烂和季节性产品，应在首次采取措施的任何时期内作出。

（六）弹性条款

第一，对容易腐烂和季节性产品无论是启动数量的确定、附加关税的征收还是透明度问题上都作出了特殊的规定，但是，始终没有明确提及的一个问题是何谓“容易腐烂和季节性”。如果对这一问题没有一个明确的定义和确定裁量尺度，在实际贸易中，各国就很难统一掌握，从而不利于农产品贸易纠纷的解决。当然，由于世界各国气候条件、农业生产周期等的不同，即使同一产品，在不同的国家和地区其保质期也不尽相同，这也就给界定何谓“容易腐烂和季节性”产品带来了极大的不便，但是，我们可以在农产品贸易领域就何种农产品为“容易腐烂和季节性”的农产品给出一个宽泛的尺度，如说“跨州际运输保质期不超过……”等。

第二，协定第5条第7款规定指出，各成员应保证在有关产品的进口量正在下降时，尽可能地不采用基于价格启动条件的农产品特保措施。对于这一规定，从“尽可能”一词可以看出，很明显地带有不具强制力的特点。作为一个典型的世贸规则的软条款，在实践中，成员可以因为没有任何强制的禁止性规定而违反此规定。

实践中，即使进口价格下降，如果国内产品消费没有由于国民收入的下降而下降，也不会对国内生产者造成任何损害。在这种条件下仍然可以采取农产品特保措施，违背了农产品特保措施的立法宗旨。

在争端解决中，违反该条的成员证明有关产品的进口量正在下降还是很容易的，但是，因为协定只是规定“尽可能”地不采取农产品特保措施，而不是禁止采取农产品特保措施，因此，成员可以很容易根据自己国内相关农产品行业的实际情况来证明自己在此条件下采取了农产品特保措施是“正当的”、“迫不得已的”。软条款能制造贸易混乱的根源也在于此。