《国有企业监事会工作规则》：加强监督促进管理效益增长

我国国有企业的专职监管工作伴随着国有企业改革，经历了一个从无到有由浅入深的发展过程，这也是个伴随着国有企业逐步融入市场经济体制的自我变革的、螺旋式的渐进过程，可以简单地表示为：

无监管→有监管

结果监督→过程监督

一般监督→制衡机制

单一制衡→系统制衡

关注损失→关注发展

1998年2月28日，国务院向中央企业派出了稽查特派员，结束了我国国有企业无专职监管的历史。经过两年卓有成效的工作，2000年3月15日国务院发布施行了《国有企业监事会暂行条例》，把国有企专职监管工作按照现代企业制度要求大大推进了一步，国家将向央企改派出稽查特派员为派出监事会，把国有企业专职监管工作纳入了法治轨道。由于受稽查特派员演进的局限，央企监事会的工作定位是事后监督，工作方式基本延伸了稽查特派员的方式，即监事会一年对企业进行一次集中检查，不与企业发生任何经济往来，交通、食宿自行解决，参加企业会议也一般只听不说。显然，以事后监督为特征的监事会不能算作真正意义上的企业法人治理结构的一部分。2006年1月1日新《公司法》颁发前后，央企监事会工作也相应做了积极的调整。国务院国资委下发了《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》，开始由结果监督向过程监督过渡。

在过程监督的实践中体会到，仅仅为监督而监督仍然是不够的，如何通过专职监管人员自身所拥有的监督权力在企业决策层面形成制衡力，才能事半功倍地达到出资人既希望企业快速发展又不出乱子的基本监督目标。也就是要从一般监督向形成制衡机制过渡。对于制衡机制问题进行深度思考的突出“成果”就是上海2004年底推出的监事会主席兼党建督察员制度。但是，在企业领导层面形成制衡机制还不能算是理想状态，理想状态是要沿着企业的纵向管理脉络层层建立起制衡机制，实现单一制衡向系统制衡的发展。综合企业内部纪检、监察、审计、财务和监事会等各方监督力量，建立更加完善的内部控制和监督体系。这一体系的建立和发挥作用就有了“系统制衡”的概念。专职监管工作如果进展到以建立制衡机制为目标的层级，自然而然就由初期关注和防范损失转向了关注其能否更快更健康地发展。

法人治理结构的重点是领导层的治理结构，关键在于形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。因此，注重企业行政治理架构与加强党的领导架构的有机结合，既有重大的现实意义又有深远的政治意义。上海市委、市政府从2004年12月提出建立外派监事会主席兼任党建督察员制度以来，受到了全国国资监管同行的高度关注。

监事会主席兼任党建督察员制度，是把国有企业贯彻《公司法》，将完善企业法人治理结构与加强党的领导有机结合起来，符合国有企业与世界经济接轨的大势和有中国特色的社会主义市场经济的实际。这种制度设计比较符合中国国有企业的实际，既给经营者以充分的自主权，又对其加强了全方位的监督，较好地强化了“制衡机制”的效果，对防止和逐步解决目前现代企业普遍存在且在国有企业比较突出的“内部人控制”问题较为有利。(www.xing528.com)

这一制度设计的核心内容是：一方面要求企业领导党政一肩挑（董事长兼党委书记）以提高企业执行力，一方面又安排监督一肩挑（监事会主席兼党建督察员）以加强监督工作，且执行与监督两者又都是同一级别的干部，享受同等的政治待遇。监事会主席兼党建督察员的主要职责是受上级党委委托对所派驻企业党建工作进行督察，实现国资监管与党建督察的同步推进。

在市场经济环境下，出资人对所出资企业进行监管符合常理，但在我国国有企业的管理实践中这却是个思想解放、观念更新、实践探索、制度创新的复杂过程。之所以复杂，源于我们的认识。比如国有企业要不要监管？监管什么？怎么监管？或者回归到更本源的问题，办国有企业为了什么？怎么办？办成什么模样？这些问题看起来比较肤浅，但在国有企业监管实践中，却不得不经常提问才能清晰思路，明辨方向。

对于监事会在工作中应遵循怎样的原则这类问题上，有五条原则对于国有企业监事会来说是至关重要的，即股东至上原则，过程监督原则，有效监督原则，及时性原则，不干预原则。

股东至上原则，是基于监事会是出资人派出的监督制衡机构，理应坚持出资人立场，遵循出资人的意志，维护出资人合法权益。这一原则除了体现一种责任意识之外，另一层含义就是强调了出资人立场。实践中往往会忽视国有出资人立场不完全等同于某一政府机构的立场这样一个概念，会忘记对于大多数国有企业来说盈利仍然是其主要目的的概念。

过程监督原则，主要考虑监事会实施监督检查的根本目的是防范问题发生而非查处了多少问题，所以监事会以财务监督为核心，对企业实施事前、事中、事后的全过程监督就成了必要。对于出资人来说办企业的目的是期待其平稳地发展壮大。

有效监督原则，既强调依法监督检查，也强调方式方法。国有企业与民营企业的差异体现在监事会工作上，前者可能更容易陷入为监管而监管的误区，时常会以损害经营者的创新精神和企业发展动力为代价来达到单一的监管目的。所以提有效监督原则更多的含义在于强调监督检查中要注意保护好经营者的创新精神。市场经济条件下没有经营者的创新精神就不可能有企业的发展，企业不发展出资人监督就失去了基础意义。

及时性原则，其含义比较明确，就是在发现危害及可能危害国有资产安全的问题时，要及时提出监督意见、建议并向出资人报告。

不干预原则，具体地说就是参与不干预企业正常的经营决策和经营活动。所谓的“参与”仅限于对企业经营决策和经营活动的知情，而非直接介入决策和经营活动。知情而不介入，是监事会成员保持客观公正判断力的基本前提。就如不能既当运动员又当裁判员一样，监事会坚持不干预原则是完全必要的。但对于危害出资人利益或企业法人利益的非正常经营决策和经营活动及时进行干预则是监事会的法定权利。

监事会依法开展监督工作，防范人为风险，维护国有出资人权益，规范企业内部管理，促进企业重大经营活动的规范运作，推进企业管理进步与效益增长，需要按照监事会工作规则的要求开展监督工作。