乡政村治下的村民自治与法治治理

随着“社改乡”（撤销人民公社，建立乡镇政府）和“队改委”（撤销生产大队，建立村民委员会）工作完成后，国家行政权力不再对乡村社会实行全面的强制管理，国家权力收缩后，乡镇再次成为国家行政权力的末梢，村民委员会成为村民自我管理的自治组织，1982年宪法首次提出村民委员的概念，并确立为基层群众自治组织。1987年，随着《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的贯彻实施，全国在乡镇以下设立村民委员会，由此形成一种全新的治理体制，即“乡政村治”体制。它重构了乡村的组织、管理体系，重新划分了国家与社会、乡镇基层政权与村民委员会之间的权力界限，该体制暗含两种治理逻辑，一种是乡镇一级的行政科层体制，行政命令、服从手段居多；一种是乡村内部实行自治，自治手段居多，讲求民主治理，这为乡村社会的自我组织和管理提供一定的社会与政治空间，也为农民的经济自主和政治民主提供制度与组织框架。

在“乡政村治”体制下，从自治角度看，乡村治理经历了三个阶段。第一阶段是以自然村为基础自生自发的村民自治，以中国村民自治第一村广西宜州市何寨村为标志，国家治理者由此看到了自治的价值和力量，将农民的自发行为转换为国家行为，并由此进入第二阶段，以建制村为基础规范规制的村民自治。第三阶段是在建制村之下的内生外动的村民自治。进入21世纪，三农问题和城乡差距扩大使得我党一再将解决好三农问题作为全党工作的重中之重。建制村基础上的村民自治难以有效实现，陷入制度“空转”，在实践中产生了新的村民自治实践，有以自然村（村民小组、屯）、村落、社区等为自治单位，充分发挥村民内在的主动力量，实现了新的自治。(www.xing528.com)

“乡政村治”与传统意义上的乡村自治有着根本的不同。中国乡村社会有着悠久的自治传统，经过长期的历史演变，最终形成了一种独特的“双层政治运行轨道”，有学者概况为“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。宗族制度以及在此基础上的乡绅或士绅阶层在传统社会扮演着十分重要的角色，成为国家政权与乡村民众之间沟通的“桥梁”和纽带。“乡政村治”不再以宗族制度维系乡村治理，而是通过法律制度来治理乡村，也更加强调公民个体权利，符合民主政治发展的大趋势。然而，随着经济社会的发展，乡村社会发生了显著变化，对乡村治理提出了新的挑战和要求，乡村治，百姓安，则国家稳，未来乡村治理该如何走，怎么才能实现乡村治理现代化，是不得不正视的问题。