武陵山区创新减贫战略五种方案与政策建议

本研究以武陵山区转变经济发展方式与减贫战略创新为主线，在对武陵山区所辖各州县进行实地调研的基础上，以近年来武陵山区经济社会发展情况为背景，系统总结了在转变经济发展方式过程中，武陵山区的整体情况和各省、州、县的具体政策举措，详细分析了武陵山区转变经济发展方式的具体成效，做出了基本评价，并对其中存在的问题和薄弱环节进行了讨论与研究。

首先，本部分研究认为，在过去发展中，虽然武陵山区已经取得了一定的扶贫成效，但减贫后发力量薄弱，亟待进行经济发展转型和减贫战略创新。主要原因有以下方面：第一，从效益性来看，武陵山区各区县市的经济水平和农民收入均低于全国水平，部分地区相对较高的经济水平并没有体现在农民收入水平上，如武陵源区人均GDP超出全国平均水平70%，但农村家庭人均纯收入只有全国平均水平的90%；同时相关性分析也指出，武陵山区农民收入的增加越来越依赖经济增长，但经济增长对农民收入增加的带动作用却在逐渐下降，人均GDP增加对农村家庭人均纯收入增加的边际效用从2004年的0.11下降到2009年的0.02。而且，武陵山区贫困人口在不断减少，贫困发生率不断降低；瞄准程度渐次提升，减贫覆盖面逐渐扩大；但贫困程度深、资金投入依然不足等问题使得未来面临危机和脆弱性越来越大。第二，从公平性来看，武陵山区收入水平提高的同时，城乡差距却在拉大。定量分析显示，部分地区经济增长越快，贫困发生率下降越慢，经济增长率每增加1个百分点，贫困发生下降速率就减缓0.17个百分点，表明经济增长与减贫间存在一定程度的不可兼得性，分配机制存在问题。同时，政策的制定和实施透明度和针对性不断提高，民生事业长足发展，村民评价不断提高；但是扶贫政策公平性不足，大量贫困人口很难从当前政策中广泛受益。第三，从持续性来看，定量分析显示，武陵山区的全要素生产率正在以每年下降1.7%的速度恶化，特别是技术效果呈现减弱明显，正在以每年6.5%的速度弱化。武陵山区部分区县产业结构失衡，对收入分配产生负面影响，而从整体产业发展看，第一、二产业对农民增收有正作用，其增长率每增加1个百分点，农村家庭人均纯收入增速分别可增加0.079和0.044个百分点，但第三产业有负向作用，其增长率每增加1个百分点，农村家庭人均纯收入增速会下降0.047个百分点。尽管武陵山区目前能耗水平相对较低，未来发展如何继续保持仍然需要思考。随着开发式扶贫不断深入，脱贫能力不断增强；但脱贫基础弱，主体动力不足，人力资源匮乏，加之致贫因素复杂，返贫风险依然较大。因此，武陵山区转变经济发展方式，进行减贫战略创新已经迫在眉睫。

其次，本研究分析了武陵山区转变经济发展方式和进行减贫战略创新所面临的挑战与困难。第一，经济发展方式转变缺乏内在的驱动力。武陵山区经济发展方式转变困难，这主要由于产业结构不合理，第一产业比重过大，产品附加值低，增值能力弱，且各地产业结构严重趋同，规模经济难以形成。第二，经济发展方式转变缺乏资金推动力。资金支持有限，武陵山区自身投入严重不足，农民的再生能力十分脆弱，导致地区经济发展十分迟缓，农民收入增长有限。第三，经济发展方式转变缺乏基础设施支撑体系。武陵山区地理位置偏远，基础设施建设不足，导致经济增长慢、产业规模小、要素成本高。第四，经济发展方式转变缺乏规模效应。合作平台缺失，由于存在行政隔阂，“大扶贫”“主战场”的开发布局难于形成，彼此竞争远大于合作。第五，经济发展方式转变缺乏技术能力。目前武陵山区无论是技术投入还是教育投入都远远不足，甚至经济增长中出现技术退步现象。第六，经济发展方式缺乏普惠能力。在过去的一段时间中，武陵山区城乡差距明显拉大，特别是与减贫间存在不可兼得性。同时，武陵山区社会发展方式也面临转型困境：一是劳动力的质量不利于社会发展方式的转变。人口普遍受教育程度不高，劳动力素质亟待加强。二是文化保护与社会发展方式转变的矛盾凸显。因此，在武陵山区转变经济发展方式和进行减贫战略创新，面临着贫困程度深、贫困人口分布广、减贫战略的覆盖面难以展开，扶贫面积大、扶贫成本高、减贫战略难以形成合理的产业体系和致贫原因复杂多样等方面的困难与挑战。(www.xing528.com)

最后，本研究从武陵山区转变经济发展方式、创新减贫战略的立足点与着眼点出发，提出了五种减贫战略的创新，并就一些具体问题给出了政策建议。分别是：第一，针对在武陵山区扶贫开发中，各地区分属不同行政区域，难于形成合力的问题，建议在继续加强现有经济协作区及各类试验区的建设和发展的同时，将武陵山区整体列为国家片区减贫试验区，推进地区大扶贫格局的形成。第二，针对武陵山区落后的基础设施建设对经济发展的极大限制，建议设立资金一揽子扶持计划试点县，将各类资金直接下拨到县，充分发挥县域体系内对各类资金的统筹使用和调拨，提高扶贫成效。第三，针对武陵山区扶贫资金利用分散的问题，在建立资金一揽子扶持计划试点县的同时，建议重新梳理整个特殊类型地区的资金拨付、配套、使用及检查制度，让扶贫资金真正有利于扶贫开发的推进。第四，在武陵山区试行农村土地自由流转机制，优先推行农地确权，并在此基础上将农地流转机制与移民搬迁结合起来，规避在武陵山区某些地区扶贫成本过高的现实困惑。第五，针对武陵山区扶贫成本较高的问题，在推进各类扶贫项目的过程中，要让扶贫成本显化，并保证基本扶贫工作推进的经费支持，以增强基层扶贫开发群体的工作动力。