武陵山区特殊贫困群体减贫发展

（一）概念内涵及当前主要支持政策

扶贫开发工作中的“特殊贫困群体”与社会学概念“弱势群体”存在重合性，老年人、残疾人、儿童、妇女等社会群体既属于社会学概念界定中的弱势群体范畴，也是扶贫开发工作重点支持对象。弱势群体（Vulnerable Groups）是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境，处于不利社会地位的人群或阶层；在社会变迁的进程中，这个群体是社会援助的对象，也是社会福利的接受对象。^[24]当弱势群体与贫困交叉后，更是需要外部援助力量帮助的人群。中国新阶段扶贫开发工作总体思路中强调：将对少数民族、妇女、残疾人等特殊贫困群体加大扶持力度。^[25]无论对于贫困个体还是家庭的脱贫与返贫，这些群体的能力状况都与此有直接影响。注重特殊群体扶持力度是扶贫领域促进更多弱势群体分享改革开放成果的具体体现，也是科学发展观“以人为本”在实践中的具体落实。

在民间，中华民族自古拥有的“扶困济贫”传统美德也依然拥有强大生命力。根据2011年对武陵山区4省（市）8县149个村庄698户农户的问卷调查分析，对于国家扶贫开发政策应更多关注老人、儿童、残疾人和妇女等弱势群体这一点，受访村民们具有较高认同。

图5－1 国家扶贫开发政策应给予哪些人特别关注^[26]

从图中数据可见，村民对“国家扶贫开发政策应给予哪些人特别关注”的回答，反映出武陵山区老人、儿童、残疾人、妇女和少数民族群体迫切的公共需求。问卷分析后可知，老人养老、儿童培育、妇女发展和少数民族文化保护这几方面需求在武陵山区最为显著，这也为新阶段扶贫开发工作如何提高针对性提供了参考和借鉴，即应针对不同类型贫困人口区别对待，针对他们陷入贫困的原因采取相应扶贫措施。

目前，与国内其他农村地区相同，武陵山区针对弱势群体的社会保障制度大体可分为特殊群体或特殊时期政策、常态化政策两类。

第一类是针对特定群体或者特定时期的救助。包括农村优抚政策，为农村现役义务兵家属、享受定期抚恤补助的革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、革命伤残军人、复员军人及带病回乡退伍军人提供抚恤和优待。还有当农村遭遇灾害发生时，紧急转移安置灾民；解决灾民吃、穿、住、看病等问题；建立救灾扶贫周转基金等。

第二类是针对农村社会弱势群体提供的常态化社会保障政策。主要有以下几项：

1.五保供养制度。针对老年人、残疾人或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）是五保供养的主要内容。

2.农村最低生活保障制度。家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

3.农村社会养老保险政策。20世纪90年代，国家曾推行过“个人储蓄”式农村养老保险，也称“老农保”，那时参保农民每月只有10多块钱养老金，大家积极性不高，推行几年后政策逐渐式微。2009年，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》（以下简称《指导意见》），决定自当年起在全国选择10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确了各级财政对新农保的补助政策。新农保由政府对参保农民缴费给予补贴，并全额支付基础养老金，这是新农保与老农保的最大不同。表明国家将对农民老有所养承担重要责任，并把新农保作为逐步缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。为此，无论是发达地区的农民，还是欠发地区的农民，都将被吸引并参加到新农保制度之中，从而建立起覆盖全国农村居民的社会养老保险制度。

4.新型农村合作医疗制度（新合医）。该制度实际上是目前中国农村医疗保障的核心，自2003年开始试点和推广，至2008年年底已基本实现了农村地区全覆盖。该政策规定有农村户口的公民每年只要缴纳20元保险费，患病时便可获得一定比例的报销。

（二）老年人、残疾人群体及其政策需求

农村老年人和残疾人已部分或全部丧失劳动能力，他们面临风险主要来自养老保障和医疗服务。与这两类特殊贫困群体生活福祉密切相关的社会养老保险制度、农村最低生活保障制度、五保制度和新农合制度在武陵山区的实施状况、调整方向是决定武陵山区农村老年人和残疾人在新阶段扶贫时期摆脱贫困陷阱的关键。

整体而言，武陵山区农村地区的社会保障救助体系非常薄弱。系统性的社会养老保险制度尚未在这一地区开展；五保和农村最低生活保障制度救助对象有限、救助标准过低、救助工作随意性大；新农合制度则存在政策宣传不足、政策设计不够完善、报销比例设计难以满足实际需求等困境。

1.社会养老保险制度尚未建立

目前，家庭养老仍然是中国农村居民主要养老方式，武陵山区也不例外，系统性的农村养老保险尚未在这一地区建立。调查了解到，武陵山区农户在可选择情况下，更多倾向于投资在子女后代身上。与此同时，家庭养老正面临赡养率快速上升、劳动力大量外流造成“留守老人”和“空巢家庭”等的挑战。一方面，计划生育政策和生育观念改变造成的生育率下降，医疗卫生和营养状况的改善带来人均预期寿命延长，综合原因造成中国社会已迈入老龄化社会，老人赡养率快速上升，中国农村由于劳动力大量外流而加剧了老年人家庭养老的挑战。调查所得资料显示，儿女在外打工的留守老人们认为，孩子们赚的钱能保住自己的生活就行，并不期待他们的养老援助。很明显，虽然农村依然保有“养儿防老”的观念，但现状是“养儿”也并不一定能“防老”了。近年来，武陵山区相当多村民是依靠扶贫政策、低保政策、社会救济等维持生计，因此，当地对社会养老保障需求十分强烈。无论新农保还是老农保，都存在覆盖面窄、互助性小、随意性大等问题。另外，调查中了解到，由于国务院自2009年9月启动新农保试点工作，当地农民对社会养老保险新政策了解还甚少，很多农户表示不知道有新农保政策，更不知道政策的主要内容。

2.五保、低保覆盖面远远不能满足实际需求

根据2010年在武陵山区4省8县149个样本村庄基线调研统计分析显示，贫困户比例达近60%，农户中享受低保比例为36.6%，显而易见，并非所有贫困户都能够享受低保。即便被纳入低保范围，享受到的社会保障水平也较低，如湖北省某调研县介绍当地农村低保标准和五保人数：自2007年7月开始实施，之前叫做农村贫困救助，每人每月仅10块钱。2007年的政策实行3类救助，分3个档次，一类是60元／月，二类35元／月，三类20元／月。2008年上调了补助标准，目前一类可以拿到80元／月，二类55元／月，三类是40元／月。农村五保全县大约1315人，这个数字是省里给定下来的，并不是根据地方实际情况统计出来的。五保户只有去世一人才能有别人来填补，因此存在很多应保未保的五保对象，我们只能尽量按照低保一类对象给予补助。

武陵山区农村低保标准低、资金筹措难度大等政策和财力等原因，造成当地社会保障制度基本没有建立起来，存在许多应保未保和以低补代高补的情况。从表5－4可看出武陵山区低保标准与所在省农村平均标准的差距。

表5－4 武陵山区低保标准与所在省农村平均标准的差距

国务院2007年发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确规定：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主。在实际操作中，武陵山区等集中连片贫困难以得到中央政府对于“财政困难地区的适当补助”，资金筹措难度非常大。在低保制度实施程序上，有些生活贫困村民因没有提交申请书而被排除在政策支持之外；此外低保资格确定也存在随意性大，有时成为滋生“人情保”“关系保”温床的问题。

武陵山区实例

湘西州。2006年，发放农村低保对象（农村特困户救助）47.37万人次，共计653.8万元，仅为该州城市低保金的1／9左右（城市低保对象75.01万人次，发放低保金6020.8万元）。全州仅吉首、庐溪、花垣、永顺四县实施了农村低保，月人均补助18.58元。

恩施州。2006年，对农村特困户救助范围有所扩大，共安排资金1153万元，对全州10.34万名农村特困户实施救助。落实“五保”供养经费2126万元，对全州15370个“五保”对象中的13225人实行集中供养。

以上可以看出，由于政策和财力原因，武陵山区农村存在着许多应保未保和低补代高补的情况。对于贫困人口或者徘徊于贫困线边缘的群体，收支处于脆弱平衡状态，一旦发生重病、上学等高额支出，很容易打破收支平衡陷入贫困或更深贫困，而通常认为民政救助应作为“兜底”的最后一道防线的功能在当地鲜见发挥应有作用。

3.新农合制度“闻着香，吃着不香”

武陵山区新型农村合作医疗制度面临以下几个主要困境：第一，政策不够完善。村民们对门诊、住院报销、外地看病报销手续和额度、参保率任务指标等都意见颇多。第二，参合农民对个人参合资金标准逐年上升忧心忡忡。第三，对农合医保政策宣传不足，部分农民对政策认识存在偏差，参保积极性有待提高。第四，需要更为灵活适用的政策设计。如省外就医仅报销35%，而当地大多数年轻人都在外务工，偏低的报销比例使得年轻人不愿参加新农合。

武陵山区调研实例

武陵山区149个样本村庄农户在2009年主要支出项为：医疗花销、食物花销、生产投入和教育投入，其中医疗支出在所有支出中排名第一位。尽管样本村庄农户基本都参加新型农村合作医疗，但由于政策规定：只有在指定医院就医且办理住院手续的患者才有权报销一定比例资金，因此大多数农民难以从该政策中享受到好处。调查中农民反映：“新合医再好，自己总是要掏钱，所以有病了还是能拖就拖拖吧。”

武陵山区等偏远和经济贫困地区，农民微薄的收入仅能维持养家糊口，遇到了疾病只能是“小病磨，大病拖”，实在坚持不下去又无钱医治时，则靠变卖粮食、牲畜或者东借西凑来支付医疗费，难免陷入债台高筑的窘况，“一人得病，全家返贫”现象在这类地区并不少见。新合作医疗制度规定的按比例报销等种种限制性细则，使人均收入较低的贫困农户一方面依然难以承受自支费用之重，另一方面因难以准确了解政策细则而错失报销支持。

（三）贫困家庭的儿童培育境况不容乐观

贵州省2005年未实现“两基”的16个县中，11个是民族县。民族地区贫困生比例比其他地区高出很多。如麻山、瑶山、雷公山、月亮山、武陵山地区少数民族学生的贫困生一般占学生总数的40%左右。家庭贫困是造成民族地区中小学入学率低、完成率低、辍学率高的主要原因。全省小学辍学率一般在2%，初中一般在3%左右，而民族地区普遍小学高于2%，初中在5%～10%之间。

省财政厅、省教育厅、省扶贫办每年安排中央助学专项资金时，重点面向民族地区学生。省委在《关于加大新阶段扶贫开发工作力度的决定》中确定，对100个一类扶贫乡镇义务教育阶段贫困生减免书本费、杂费、给予寄宿生生活补助，其中有78个是民族地区乡镇。省政府决定，从2003年秋季起，对100个乡镇义务教育阶段共30万名学生全部免除教科书费，从2004年秋季起，对贫困生免除杂费，对寄宿生中的贫困生给予每生每年200元生活补助。2001年秋季至2004年秋季，全省共有448万名家庭贫困的中小学生使用了免费教科书。^[27]

武陵山区农村儿童培育需求远未得到有效保证。此处的儿童需求，主要是家庭对于儿童培育方面存在的政策或福利等需求，而不是指儿童自身的需求。武陵山区4省8县149个样本村庄接受调查的村民们认为儿童群体是需要政府特别扶持的对象，国家具体需要为儿童培育提供怎样的服务和福利，则需由家庭在儿童培育上的具体需求类型决定。从村民对儿童培育具体支持政策的类型需求可以看出，高达72.1%的村民认为国家应该从“教育费用减免和补贴”方面为该地区儿童群体提供保护和帮助。教育费用高成为儿童培育的最大问题。根据调研情况来看，村民普遍认为子女上学的费用占据了大部分的家庭支出，如果家里再有病患，那么巨大的经济负担将是难以想象的，每每想到这里，他们都感到生活压力很大，精神负担也比较重。在教育投资中，基础教育投资被认为具有优先权。不少经验研究证明，在发展中国家，对落后地区进行教育投资、对基础教育投资通常能够获得更高的投资回报率。^[28]

知识改变命运。在我国大多数家庭越来越重视子女教育的今天，“上学难”仍然是困扰农村贫困家庭的一大问题。据国家统计局农村贫困监测结果，2006年全国贫困农户7～15岁儿童入学率为95.0%，低收入农户儿童入学率为96.1%，还有一大批孩子受教育权得不到保障。政府该怎样帮助他们实现教育利益呢？

农村贫困孩子教育利益受损的一个重要客观原因就是家庭贫困。据鄂西某少数民族县的调查数据^[29]，如果不及时救助，30%左右的贫困户孩子完成不了小学教育，80%的贫困孩子完成不了初中教育，超过90%的贫困高中毕业生难圆大学梦。而一个学生如果因贫困而辍学，那么这个学生、这个家庭将很难甚至永远也改变不了贫困境况。如何让这些“弱势群体”共享和谐社会阳光，公平地接受学校教育呢？

要保障和支持农村贫困孩子的教育利益，政府的作用比家庭、学校、社会和学生自身的作用要强得多。近年，长阳县农民收入增长比较缓慢，2000年全县农民人均纯收入1808元，2007年2601元，年增长率不到5.5%^[30]；这样的家庭收入当然难以保障和支持孩子们完成相应教育。而学校呢？一方面，学校布局调整，中心学校建设滞后；另一方面，师资质量短时间难以提高，也难以满足孩子们接受优质教育的要求。社会力量呢？从捐资助学资金来看，2004～2007年全县获得社会捐助272.87万元，占全部助学资金的19.7%；而该县助学资金另两个来源——国家“两免”政策资金950.23万元，县政府整合财政、扶贫、计生、民宗、移民、民政等部门资金共164.16万元，对保障和支持孩子们的教育利益起着非常重要的作用。学生自身能不能保障其教育利益呢？由于年龄问题、观念认识问题等方面的原因，也难以做到。从一定意义上讲，现实迫使政府要承担其保障和支持弱势群体教育利益的重任，政府的主导作用非常重要。近年，长阳县政府也确实做了大量工作，注重公平，扶助弱势群体，努力办人民满意的教育。

观念上，增加对贫困家庭儿童入学杂费支持，如班车费、午餐费等；大力推动贫困户减贫才是长久保证儿童健康成长之本。

当今农村社会价值观对教育利益的实现冲击很大，很多家庭和孩子认为“读书无用”，这是一个危险的信号，它将会威胁到全民族教育发展。因此，要对农户进行价值观宣传和教育，让他们知道，教育是脱贫致富的根本，知识才能改变命运。

随着农村中小学布局调整，以及外出打工人员增多，留守孩子的教育利益如何保障成为一个新问题。特别是在民族地区，山远人稀，学校布点相对集中，孩子上学距离拉远，家里无人监管和照护，教育的后勤服务面临难题。调查中我们统计，35名7～12岁孩子家离小学平均15公里山路，行走花费时间平均在1.5个小时左右；而43名13～15岁孩子家离中学平均40公里山路，走路花费时间为3个小时。而且，这78名孩子中，90%的父母出外打工，家里只有老人照管，甚至有5个孩子家里无人照管。近两年，一些社会力量瞄准了留守孩子的教育托管后勤服务，创办了“保育居”。它是在寄宿保育制学校模式下派生出来的一种社会全托模式，类似于“托学所”，由民间自发组成对留守孩子提供服务，有专门的保育员负责孩子们的用餐、住宿、个人卫生、生病就医、安全和学习辅导。长阳县政府看到这一新事物，积极宣传推广，并且加以规范引导。2006年8月，该县有关部门下发通知，在全县农村推广“保育居”模式。如今，全县共有“保育居”52家，保育人员100余人，860名全托孩子，有效地保障幼小儿童的教育利益。

据湘西州教育局、妇联于2008年联合开展的义务教育专题调研显示，湘西州共有留守儿童15.1万人，全州1975个行政村几乎村村都有留守儿童存在。2007年有16周岁以下的学前班、小学和初中生达45.6万人，其中各类留守儿童15万人，留守儿童占儿童比例的33%。在15万农村留守儿童中，1周岁至学前班留守儿童有41228人，小学生留守儿童有80017人，初中生留守儿童有29755人。湘西州56%的留守儿童是父母一方外出，44%的留守儿童是父母同时外出。留守儿童中的81%由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养，13%的孩子被托付寄养在姑、姨、叔、伯及朋友家中，6%为不确定或无人监护。难怪州政协委员张大厚同志通过调研后发出这样的警告：“湘西劳务输出，千万不能捡了芝麻，丢了西瓜！”^[31]人们常说：男人是乡村的脊梁，女人是乡村的乳汁。当男人和女人离开乡村，留下的就是一个没了脊梁和乳汁，受伤的、虚弱的农村。少数民族地区农民进城打工在增加收入、改善家庭生活的同时，很有可能把贫穷的命运传给了下一代。有关专家大声疾呼，决不能让农民工群体出现“富了上一代，垮了下一代”的现象。留守儿童是民族的未来、国家的希望，更是本地区未来的建设者和接班人，他们能否健康成长不仅涉及千家万户的幸福，更关系着全民族素质和社会的长治久安，关系着党和国家的事业的可持续发展。

“留守儿童”问题是近年来一个突出的社会问题。随着越来越多的青壮年农民走入城市，农民工在增加收入的同时，也付出了可怕的代价，不得不接受“骨肉分离”的煎熬，于是在广大农村也就产生了一个特殊的未成年人群体——“留守儿童”。湘西州留守儿童身陷“三缺”困境：生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导。留守儿童失去了社会的关爱、家庭的监控和教育，其基本生活、义务教育等都无法得到保证，突出表现在：性格缺陷、缺乏亲情、成绩偏差。调查显示，留守儿童中学习成绩优秀的不到15%，80%以上学习成绩处于中等或偏下水平。有的孩子语数双科只有三四十分甚至于几分，学习成绩如此之差令人担忧。道德滑坡、人身安全受到威胁。由于学校和家庭之间存在安全衔接上的“真空”，学校不可能面面俱到，而监护人又普遍缺乏安全保护意识，再加上这些少年儿童对危险缺乏识别和自救的能力，因此车祸、溺水、触电、被拐卖等危险事故时有发生。

留守学前儿童多数属于隔代教养。祖父母由于年老体弱、文化水平低，一般都缺乏科学教育孙辈的能力，他们往往只关注孩子的吃穿住行，而不能进行学习、心理、品行等方面的关心与教育指导。同时，祖辈对孙辈往往过于溺爱，无原则地满足孩子物质上的要求，包办孩子本来力所能及的事，对孩子的过错过分包庇、祖护，这就导致学前儿童自理能力差、意志薄弱、任性自私、孤僻自闭、攻击性强等生活和心理障碍的出现。

近年来，党中央、国务院立足于我国国情，把农村教育尤其是少数民族地区的基础教育作为教育工作的重中之重，制定了新增教育经费主要用于农村教育的政策，加大了对农村义务教育和贫困家庭学生就学的支持力度。相继启动实施了“西部地区两基攻坚计划”“农村中小学现代远程教育工程”和“两免一补”政策。民族教育事业也得到了进一步的发展，少数民族人口的受教育年限显著提高。这些重大举措有力地推进了我国义务教育的均衡发展，集中体现了我国社会主义制度的本质特征与优越性。“民族平等”“各民族共同繁荣”是我国民族政策和民族理论的重要原则和内容，但由于历史、自然、环境和现实体制等多种因素的制约，我国许多民族地区基础教育发展还相对滞后，在向市场经济转型的今天，单独依靠民族地区自身来缩小与其他地区的发展差距是不现实的，因此，只有通过各级政府的精心规划和统筹发展，真正大力推进民族地区义务教育的均衡发展，才可能真正实现民族地区义务教育健康协调发展，也才能真正体现民族平等和各民族共同繁荣的理论与原则。

重庆民族地区是重庆市土家族、苗族等少数民族的主要聚居区域，少数民族贫困人口较多，因此要加大对家庭经济困难的少数民族学生以及城市“低保”家庭子女接受义务教育的扶持力度。同时要有针对性地采取措施，及时解决进城务工农民托留在农村的“留守儿童”以及进城务工人员子女在学习和生活等方面存在的困难和问题。进一步完善奖、助、贷等教育制度，建立各种教育基金，设立教育求助的“绿色通道”，为处境不利的弱势群体就学提供直接援助，提高残疾少年儿童义务教育普及程度。^[32]

实行农村义务教育政策，对维护农村广大适龄儿童，特别是少数民族地区、边远山区农村贫困家庭的适龄儿童，享受平等教育机会和权利以及减轻农民负担等方面具有重要作用，但始终没有真正解决农村学校适龄儿童入学率、巩固率、毕业率、合格率等的制度安排。

根据第五次人口普查以及武陵山区各地（州、市）2007年人口年龄构成情况抽样调查数据，武陵山区农村6～17岁学龄段儿童占总人口的比重约为20.5%。据此推算，当前武陵山区农村学龄段贫困儿童的基本规模约为88.3万。这一数据与各地（州、市）教育局统计信息是基本一致的。虽然国家全部免除了农村义务教育阶段学生学杂费，但是随着“农村寄宿制学校建设工程”推进，又导致寄宿生生活费负担过大，影响贫困农户学龄儿童的就学机会，而实际中政府和社会教育救助与助学需求之间总是存在较大缺口。从湘西自治州教育局统计资料来看，由于补助贫困家庭寄宿生生活费的任务由地（州、市）、县（区）两级财政承担，限于当地财力，2006年湘西自治州共发放贫困寄宿生生活补助费876万元，资助学生5.6万人，实际享受了生活费补助的贫困生占不到贫困生总数的50%。2007年，该州共有义务教育阶段在校生400970人，其中贫困生达137021人，占34.2%，全年补助贫困寄宿生生活费增加为1066万元，资助学生也仅为6.2万人。随着寄宿制学校的进一步推广，因寄宿生活费困迫，失辍学问题更加严重。^[33]

民族贫困地区补助贫困家庭寄宿生生活费的责任应该进一步上移；对少数民族贫困县，必须由上级财政共担完全补助责任，以确保不因贫困而让一个学生失学，不因推行寄宿制而让一个学生失学。在当前反贫困的基本情势下，我们不仅要重视贫困人口的最低生活保障问题，而且更要重视贫困家庭子女未来的发展问题。在制定贫困人口最低生活保障金标准时，应考虑到为那些子女正处于基础教育阶段的家庭提供一定的教育补贴，这是更具深远意义的社会救助政策模式。

虽然国家已经实行了九年制义务教育，但对于经济落后的农村而言，大多数学生先步行一、两个小时的山路，然后再转车到江口读书，家庭经济确实困难的就只有全靠步行了。遥远的上学路程、昂贵的车费让很多学生望而止步。交通闭塞，出行不便给村民带来了很大的困难，也让部分学生“对学习没兴趣”“怕读书”，产生厌学情绪，导致失学率升高。较高的学杂费的确是一项沉重的负担，在免费的项目上，可先减免杂费，第二步减免书本费和提供生活补助费。

图5－2 您认为国家应该针对儿童给予哪些方面的保护和帮助

十一届三中全会后，国家加强和完善少数民族地区基层妇幼保健网，以喜闻乐见，符合各少数民族宗教、文化传统的方式，开展健康教育，普及新法接生和科学育儿方法，在尊重少数民族风俗习惯的前提下，逐步割除了一些传统生活陋习，中国少数民族儿童健康状况得到较好改善。近年来，国家推行学校素质教育，希望全面健康促进儿童身心成长，在武陵山区针对少数民族学生体质状况变化的调研表明，学校实行素质教育和长期坚持改进体育卫生工作，能够有效改善学生营养状况、平衡膳食。

在武陵山区24个县12个年龄组共8096例少数民族学生（男4276人，女3820人）的体质状况调研表明：2001年至2007年间，武陵山区大多数年龄组学生的生长发育水平呈现不同程度的增长趋势。身体发育的充实度和匀称度已有明显改善，逐渐由过去的“豆芽菜”向匀称型和粗壮型发展。但同时调研也反映出，虽然武陵山区少数民族中小学生身体素质有不同程度提高，但提高幅度不大。总体来看，身体素质体现不同程度的差异，且各片区间发展存在不平衡现象，力量、耐力素质多数出现下降。^[34]

个体的发展需求是指个人进行再生产的能力培养需求，主要包括受教育的机会和程度。然而，武陵山区人民世代务农，文化经济俱落人后，他们自身无法记载自己的历史——无论苗族还是土家族，都没有自己的文字，教育问题十分突出。同时，对于扶贫开发工作来讲，一些处于贫困线边缘的村民极易因子女教育再度陷入贫苦境地。对此，本研究深入调查了该地区子女教育的相关情况。据统计，在有孩子上学的村民家庭里，51%的村民提到自己的孩子上学没有享受到国家两免一补的教育政策。同时，40%的村民说到孩子上学不方便的问题。另外，我们还专门做了关于子女在上学时面临的最大问题的调查（见图5－3）。

图5－3 您家的子女教育面临的最大问题是什么

从图5－3可见，在有子女上学的家庭中，53.4%的村民认为子女在接受教育时所面临的最大问题是教育费用高，24.5%的村民认为教师水平差，还有11.9%的村民认为最大的问题是自己的孩子学习不用心。对此，我们不难看出，武陵山区贫困家庭的子女在接受教育时困难很大，需要得到政府和社会各界的鼎力支持。在访谈中，我们更加切实地感受到村民在子女受教育方面的需求。

问：请问您家有小孩在上学吗？

答：有，好几个。一个儿子和两个女儿都在读书。儿子上初中，两个女儿都在读小学。

问：那您家的经济收入主要来源于纯粮食作物，三个孩子上学，感觉负担重吗？

答：借钱啊，有什么办法。孩子要读书，再穷还是要读的。看以后读了，能不能好点。至少，读了书，出去打工什么的，都比种地好。

村民如此简单质朴的话语饱含了对贫困的无奈和对子女受教育后的期许。事实上，也只有给予贫困家庭的子女更多的教育帮扶，才能避免贫困的代际传递，才有希望使武陵山区的贫困村民有一天能真正摆脱贫困，过上殷实的生活。

武陵山区作为较为偏远的山区，农村医疗合作模式和范围普及有限，加上现在地区儿童多为留守儿童，监护他们的爷爷奶奶或者其他人（详见表5－5）一般会将他们的生活尽力照顾好。大部分留守儿童的祖父母并非“年迈体弱”，但受教育程度偏低。从数据上看，和祖父母生活在一起的农村留守儿童祖父的平均年龄为61岁，祖母的平均年龄为59岁。绝大部分祖父母年龄在50～70周岁之间，其中50～59周岁的祖父母分别占43.19%和47.64%。留守儿童祖父母的受教育状况主要为小学或者未上过学，留守祖父的受教育程度比祖母相对稍高，祖父中只念过小学和未上过学的比例为74.96%，祖母的该比例为84.02%。由于老人文化教育水平较低，加之还有近一半委托监护人同时监护几个儿童，老人监护往往主要是照料孩子的生活。由于家庭将更多的教育监护责任“转嫁”给学校，但对于学校而言，由于教育资金不足，专业资源匮乏，面对留守儿童特殊需求，学校、老师常常有心无力。

表5－5 不同家庭结构的农村留守儿童的性别结构和年龄结构^[35]

由于监护人的知识相对缺乏，留守幼儿无法得到科学喂养。据留守儿童营养与健康状况的相关调查显示，部分留守儿童体格生长发育指标水平明显低于非留守儿童，留守儿童低体重率和生长迟缓率高于非留守儿童。

而大量的少数民族留守儿童，老年化严重的监护人群体在健康安全方面也无力过问安全保护问题。相关调查^[36]显示，有56%的临时监护人经常关注并采取措施预防留守儿童意外伤害发生，但也有34%的人只是有时会注意，还有8%明确表示顾不过来。一些农村大龄留守儿童离开了学校，脱离了正规组织的管理，处于无人监管、自行其事的状态，容易侵害他人或受到侵害。留守儿童溺水、伤亡事故也时有发生。据有关部门反映，被拐卖儿童中，流动儿童居第一位，留守儿童居第二位。

“十二五”规划战略中，农村留守儿童教育问题是当今农村劳动力转移过程中带来的问题，我们必须从法律上、制度上把这些问题纳入到社会经济发展总目标中加以解决，才能够标本兼治。加快户籍制度改革，逐步消除城乡差距，加大农村特别是偏远地区少数民族的政策宣传，消除儿童安全健康问题的隐患。

立足于阻断贫困的代际传递。一方面从教育体制的完善继续发力，另一方面扶贫政策应该考虑针对贫困户儿童的支持，如减轻孩子们上学产生的新经济压力——班车费、午餐费等。

（四）农村妇女群体是山区发展的生力军

与中国广大农村妇女面临的困境相同，武陵山区妇女也面临如下不利状况：健康状况较差，对医疗卫生资源可及性较低；留守妇女数目庞大，劳动强度大，常常需要家庭、生产兼顾等。

留守妇女是一个庞大的群体。数据显示，2006年我国农村地区外出务工人数达到了一亿多人。这些人中绝大多数是已婚者，并且绝大多数都是男性，因此在广大的农村就出现了一个新的弱势群体——留守妇女。该群体是一个处境极为困难，承受力极为脆弱，亟需社会各界支持与帮助的群体。

据统计^[37]：目前全国有8700万农村留守人口，其中留守妇女大致有4700万。而武陵山区作为偏远农村，在农民工浪潮的冲击下，留守妇女队伍日益强大，例如以武陵山区经济最为落后的贵州省为例。贵州与其他省份一样，有较多的农村劳动力外出打工，在农村存在大量“留守”人群。农村留守老人的赡养扶持、留守子女的教育管理、留守妇女的身心健康等已成为当前贵州农村发展的突出问题。据调研统计^[38]：年贵州金沙县农村“留守人群”涉及32630户，82597人，占全县农业人口的15.2%，其中留守老人35442人，占43%，留守子女23492人，占29%，留守妇女23663人，占28%。贵州黎平80%的男壮年外出打工，留守妇女有5000名。2008年，贵州务川县留守妇女2000名。据报道，贵州江口是一个劳务大县，2007年全县共10万农村男劳力中，有近5万外出务工，这样多数农村妇女便成了“留守妇女”，侍奉老人、照看小孩似乎成了“半边天”们的天职。贵州紫云县水塘镇猫场村村支书罗仕忠说：“全村有584户，丈夫外出打工，老婆留守在家的有200多户。女人在家十分辛苦，很是可怜。男人都出去了，村里老人去世，连个抬棺材的人都没有！”^[39]

武陵山区的妇女群体存在着不同程度的权利贫困问题，例如，在制定村庄发展规划中，妇女参与的比例不高，而且很少考虑妇女的发展问题。因此，也如上文所述，有将近一半的村民认为国家扶贫开发政策需要更加关注妇女群体。国家应该从哪些方面去支持妇女群体的发展，则需要由妇女的需求类型决定。调查显示，从村民对“国家应该针对妇女发展给予哪些方面的支持”的回答可以看出，技能培训、参与决策机会、组织化程度提升、家庭地区提升等方面是国家应该关注妇女发展的重点领域。数据统计显示：有67.7%的村民认为国家应该从“技能培训”方面为该地区妇女群体提供支持；有36.7%的村民认为国家应该从“参与决策机会”方面为该地区妇女群体提供支持；有32.3%的村民认为国家应该从“组织化提升”方面为该地区妇女群体提供支持；有22.6%的村民认为应该从“家庭地位提升”方面为该地区妇女群体支持（见图5－4）。

图5－4 您认为国家针对妇女发展应该给予哪些方面的支持

可见，妇女在技能培训上的需求最高，其次是对决策参与、组织化程度提升以及家庭地位提升的需求。妇女群体作为留在武陵山区的主要群体之一，是该地区的重要人力资本之一。众所周知，人力资本对个人收入提高和宏观经济增长具有显著的促进作用，这已经成为人们的共识。扩大对人力资本的投资，特别是针对贫困人口的投资，已经成为国际社会反贫困政策的一个重点。据调查情况显示，武陵山区虽然贫困，但妇女因接受了一定程度的文化教育，她们还是具有对自身和周围环境的一定认识。她们迫切需要提高自身的劳动技能，希望能通过自己的努力来改变目前的生活境遇。故此，对该地区的妇女给予更多的技能培训上的帮助，将是我们扶贫开发工作中的重要内容之一。^[40](www.xing528.com)

第二次全国妇女地位调查的有关数据^[41]表明，女性中文化程度为初中以上者的比例从10年前的28.1%上升到了50.7%；高中以上比例从12.4%上升到了17.5%；与此同时，文盲比例则下降了18.8个百分点（从29.8%下降为11.0%），青壮年文盲率目前已降至3.7%。伴随着女性教育程度的提高，表现在受教育年数上的性别差异日渐缩小。

但是作为经济欠发达的武陵地区，农村妇女受教育程度普遍较低。武陵地区此次调研结果显示，妇女中文盲占25.4%，小学以下占19.7%，小学毕业占26.8%，初中毕业占23.5%，高中占3.1%，大专占1.1%，本科及以上占0.4%。农村妇女不但文盲率高，而且在受教育者中，半数以上集中在小学。以家庭为单位，占35.9%的家庭有孩子失学的情况。其中占64.7%的是女孩失学，占16.7%的是男孩失学，男孩女孩都有的占18.6%。^[42]

图5－5 妇女受教育程度

湘西州凤凰县追增村柳薄乡“绣姐协会”案例：2010年，为拓宽农村留守妇女创收模式，使苗族刺绣工艺得以有效传承，于2010年7月3日成立“柳薄乡绣姐协会”，提供货源，组织全乡妇女采用纯手工技艺加工鞋垫，按大、中、细格三种规格给予回收，价格从每双40元至60元、80元不等。成品图案手工精湛，凸显民族特色，深受市场欢迎。目前已形成228人的绣姐协会生力军，每月产量684双，月产值可实现10多万元。^[43]

相关政策建议：第一，以提高山区妇女在地化生产能力为主，兼顾社会交往能力提升。特别对于存在民族语言交流困难的妇女群体。第二，我们在调研中也看到的可喜之处是：妇女并非仅仅只作为弱势群体的无助存在，已经出现一些有能力有想法的村长、乡长、书记，因此，建议未来乡村带头人培养应特别关注对女村长、女书记的培养和支持。

参考文献：

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［27］中国国际扶贫中心，华中师范大学社会学院，德国国际合作机构（GIZ）联合课题研究报告：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发战略研究：背景报告》，2011年3月。

［28］中国国际扶贫中心，华中师范大学社会学院，德国国际合作机构（GIZ）联合课题研究报告：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究：基线调查报告》，2011年3月。

［29］中国国际扶贫中心，华中师范大学社会学院，德国国际合作机构（GIZ）联合课题研究报告：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究：基线调查分省报告》，2011年3月。

【注释】

[1]黄柏权：《武陵民族走廊文化遗产抢救行动的情况汇报》，《三峡文化研究》第8辑，2006年。

[2]黄柏权：《湘鄂渝黔边区在西部大开发中的发展定位》，《贵州民族研究》，2000年第4期，第17页。

[3]李星星，《论民族走廊及三纵三横的格局》，载《中华文化论坛》，2005年第3期。

[4]李绍明，《西南丝绸之路与民族走廊》，载《中国西南的古代交通与文化》，成都：四川大学出版社，1994。

[5]费孝通：《武陵行》，《志在富民——从沿海到边区的考察》，上海：上海人民出版社，2007年4月，第357页。

[6]王铭铭：《费孝通与“武陵源”》，《中国民族报》，2009年1月16日，第5版。

[7]胡锦涛在中央民族会议上的讲话，新华网，2005年5月27日。http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2005－05／27／content＿3012700.htm。

[8]民族自治地方是指实行民族区域自治的自治区、自治州、自治县。

[9]杨和平：《武陵山脱贫解困方略探析》，载《经济发展研究》，2010年第1期。

[10]成艾华，李俊杰等：《政策差异对中西部结合地带民族地区经济社会发展影响的调查报告》，湖北人民出版社：《中国民族地区发展问题调研报告（I）》，武汉：2010年11月，第201页。

[11]孟凡松：《郡县的历程——明清武陵山区地方行政管理体制研究》，陕西师范大学2009年博士学位论文，第11页。

[12]欧阳旦霓：《武陵山区民族文化旅游资源的评价》，《湖北民族学院学报》（社科版），1996年第3期。

[13]李俊杰：《武陵山区特色文化产业发展研究》，《经济论坛》，2004年第9期，第28页。

[14]资料来源于由中国国际扶贫中心，华中师范大学社会学院，德国国际合作机构（GIZ）联合课题研究报告：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发战略研究：背景报告》，第七章，2011年3月。

[15]杨成，刘霞：《试论湘西少数民族传统文化在旅游产业中的发掘和价值》，《怀化学院学报》，2008年7月，第23页。

[16]田金霞，余勇，姜红莹著：《湘西北少数民族文化与旅游发展研究》，湖南大学出版社，2008年，第171页。

[17]肖晓：《论西部地区旅游扶贫》，《软科学》，2004年第6期，第78页。

[18]曾本祥：《中国旅游扶贫研究综述》，《旅游学刊》，2006年第2期，第92页。

[19]人民网：《中国与世界旅游组织旅游扶贫合作取得重要进展》，2008年11月20日，http：／／travel.people.com.cn／GB／139035／139036／139042／8380117.html。

[20]湖南统计信息网，http：／／www.hntj.gov.cn／。

[21]中国国际扶贫中心，华中师范大学社会学院，德国国际合作机构（GIZ）联合课题研究报告：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究：基线调查分省报告》，第二部分，湖南省分报告，2011年3月，第58－59页。

[22]向延平，陈友莲，《武陵山区民族村寨旅游营销模式研究》，《邵阳学院学报》，2006年12月，第80页。

[23]付健：《我国西部旅游资源开发中，农村少数民族参与权之分析》，《中国法学会环境资源法学研究会2006年年会与学术研讨会论文集》，2006年，第705页。

[24]张敏杰：《中国弱势群体研究》，长春：长春出版社，2003年，第21页。

[25]人民网：《国务院扶贫办发布编制新十年扶贫开发纲要确定民族地区、边疆地区等作为优先地带》，http：／／minzu.people.com.cn／GB／167237／10952064.html，2010年2月8日。

[26]本图表引自中国国际扶贫中心，华中师范大学社会学院，德国国际合作机构（GIZ）联合课题研究报告：《集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究：基线调查报告》，2011年3月，第142页。

[27]《贵州民族教育：成效、问题和发展思路》，《贵州民族报》，2005年6月27日。

[28]154～155页。

[29]陈全功，程蹊：《农村贫困孩子教育利益的保障和支持：来自湖北长阳的调研》，《人口与发展》，2009年第一期。

[30]陈志永等：《乡村居民参与旅游发展的多维价值及完善建议——以贵州安顺天龙屯堡文化村为个案研究》，《旅游学刊》，2007年第7期。

[31]黄原光：《少数民族地区要严防贫困“基因”传递给下一代：对湖南湘西州农村“留守儿童”情况的调研分析》，《湖南行政学院学报》，2009年第3期。

[32]王孔敬：《重庆民族地区推进义务教育均衡发展的现状、战略和意义研究》，《贵州民族研究》，2010年第4期。

[33]王丽华，吕学芳：《武陵山区基础教育机会及其政策优待取向》，《教育学报》，2009年12期。

[34]张圣海等：《武陵山区少数民族中小学2000年与2007年体质状况的动态分析》，《中国体育科技》，2008年第5期。

[35]《全国农村留守儿童状况研究报告》，中华全国妇女联合会（2008年2月）。

[36]《全国农村留守儿童状况研究报告》，中华全国妇女联合会（2008年2月）。

[37]魏翠妮：《农村留守妇女问题研究——以苏皖地区为例》，南京师范大学硕士学位论文.2006。

[38]李曉明：《贵州农村留守妇女现状》，贵州日报2007年1月10日。

[39]陈春园、秦亚洲，走进农村留守妇女的现实生活心头的“三座山”［J］.半月谈，2005.11.10。

[40]背景报告，155页。

[41]第二次全国妇女地位调查数据统计公布。

[42]背景报告，132页。

[43]凤凰县柳薄乡调研资料，2011年4月。