武陵山区转型发展及减贫策略的挑战

未来10年，集中连片地区将成为扶贫开发的主战场，武陵山区的发展和减贫工作必将进入一个新的阶段。本节具体分析了武陵山区转变发展方式与减贫战略创新面临的诸多问题和矛盾。

1.武陵山区转变发展方式面临的困难和问题

长期以来，武陵山区是我国集“老区”“少数民族地区”“偏远地区”“山区”和“人口稠密区”于一身的典型代表，也是全国扶贫攻坚和西部大开发的重难点地区。武陵山区作为典型的集中连片贫困地区，在发展方式转变及减贫的过程中面临一系列亟待解决的困难和问题。

（1）经济发展方式转变困难

转变经济增长方式是一项复杂的系统工程，涉及诸多方面和诸多环节，既有经济体制和政策方面的问题，又有科技体制和政策方面的问题。由于受武陵山区特殊资源结构、自然区位条件、传统产业基础以及人们的思想观念、文化素质、劳动技能等多方面因素的限制，武陵山区在转变经济发展方式方面仍存在诸多问题。

第一，产业结构不合理。第一产业比重过大，三次产业之间的关联度差，产品附加值低，增值能力弱，且各地产业结构严重趋同，规模经济难以形成，经济发展方式转变缺乏内在的驱动力。由于武陵山区是民族贫困地区，经济基础薄弱，生产力相对低下，区域经济布局不合理，传统农业发展缓慢，制约了经济发展方式的转变。当前，该地区依然以自给自足的传统农业为主，三次产业结构中第一产业所占的比重偏大。如表1－11所示，随着经济社会的发展，武陵山区的三次产业结构正在积极调整，第一产业的比例在不断减少，第二产业和第三产业的比例在不断增加。其中，黔江、湘西、恩施和铜仁的第一产业所占比例分别减少了8.8%、9.4%、8.9%和15.7%。

表1－11 武陵山区各地三产业结构比

资料来源：各相关地区统计公报

但是与全国及各地区所属省市的三次产业结构相比，武陵山区产业结构调整步伐仍相当缓慢，第一产业比重依然偏高，影响了经济发展方式的转变。如表1－12所示，黔江、湘西、恩施和铜仁的第一产业所占比例分别比全国高出21.4%、5.9%、16.3%和22.2%，分别比所在省市高出10.7%、1.6%、18.8%、18.6%。二、三次产业比例偏低会导致经济增长缺乏引擎，同时也会影响对劳动力的吸收，使得就业机会缺乏，不利于减贫。

表1－12 全国及四省市（2009年）三次产业结构比

资料来源：各相关地区统计公报

武陵山区产业结构调整不力主要有以下几个原因：一方面，武陵山区耕地少，耕地资源短缺，耕地质量差，土地利用低下，农业产业化困难，以传统农业为主。该地区人均耕地不到一亩，远低于全国人均耕地1.4亩，而且这些耕地绝大多数都是山坡上的梯田和旱地，土地质量不高，不适于种粮，产量低而不稳，农民种植的作物只能自给自足，无法用于扩大再生产，限制了对耕地的投入能力。以贵州为例，现有的耕地中中低产田所占面积为73%，但是社会固定资产在每平方米的投入仅17.3万元，低于全国平均水平29.6万元。^[15]恶劣的自然条件再加上投入不足，农民只能以传统的农作物耕种为主，高效经作、畜牧水产、优质农产品比重低，特色农产品少，导致土地生产效率低下（见表1－13所示）。^[16]

表1－13 武陵山区2006年人均耕地情况统计表

资料来源：各相关地区统计公报

另一方面，农产品产业化发展程度及市场化程度低，支柱产业低端，产业链不完善。由于武陵山区交通不便，信息闭塞，使得农业产业化覆盖的范围有限，产业规模化不足，产业链发展滞后，农产品集中在低端的生产环节，从武陵山区各地的支柱产业来看，大都是以传统的烟草、能源、建材等初级产品产业为主，缺乏精深加工的高附加值农产品，关键技术、设备、管理、物流及营销等关键环节缺失，资源优势难以转换为经济优势。

第二，资金支持有限。武陵山区自身投入严重不足，农民的再生能力十分脆弱，导致地区经济发展十分迟缓，农民收入增长有限，经济发展方式转变缺乏资金推动力。地方财政的拮据，使得武陵山区的政府投入十分有限、覆盖面小。与此同时，由于当地的交通条件闭塞，基础设施建设落后，市场狭小，劳动力素质不高以及综合经济发展环境差等因素，很难吸引到发达地区的资本和企业进入，资金筹措困难。武陵山区总面积为全国的1%，人口约占全国的1.5%。2008年全区域固定资产投资总额719亿元，仅占全国172291亿元的0.4%；人均投资4010元，只有全国平均值12123元的1／3。^[17]表1－14反映了武陵山区部分地区2009年的固定投资状况。

表1－14 2009年武陵山区部分地区投资情况

资料来源：各相关地区统计公报

第三，基础设施落后。武陵山区地理位置偏远，基础设施建设不力，导致经济增长慢、产业规模小、要素成本高，经济发展方式转变缺乏基础设施支撑体系。从区域经济发展角度来讲，由于武陵山区各地区远离所属省区的行政经济中心，内部的主要城市分布也比较分散，受到的经济辐射和集聚效应较弱（如图1－6和表1－15所示）。

图1－6 武陵山区范围及主要城市分布

除此之外，由于地处山区，贫困地区的农户距离集镇的距离也相对遥远，导致与外界交流困难，信息闭塞，难以从城市化和工业化的进程中获利。

表1－15 武陵山区部分城市离主要城市的距离

图1－7是对武陵山区重庆部分的60个贫困村庄的调研统计，其中距离县中心最大的距离是200公里，最小的距离是10公里，平均值是52.73公里；距离乡镇最大的距离是25公里，最小的距离是0公里，平均值是9.43公里。

图1－7 村落地理位置概况

资料来源：武陵山区基线调查分省报告

武陵山区基础设施落后的主要原因是其自然条件恶劣，导致公共服务设施供给成本高昂，在武陵山区修建与平原地区同等级的公路所花费的成本要比那些地区高出两倍甚至更多，而道路建成后的辐射和受益农户也远远低于平原地区。据统计，2000年全国交通综合密度为1585.4公里／万平方公里，西部地区为834.91公里／万平方公里，武陵山区为32.45公里／万平方公里，仅为全国平均水平的2.05%，西部地区的3.89%。^[18]由于修建公路的高成本和低收益，武陵地区还有30%的村未通油路，40%的村未通公路，仅恩施州和铜仁地区就分别有251个村和955个村不通公路，区域内四级和等外级公路占80%以上。^[19]闭塞的交通环境使得区内的资源和外部的市场无法实现有效对接，加大了经济上对中央政府及省市政府的依赖性，成为了制约武陵山区经济发展方式转变和减贫的主要因素。

第四，合作平台缺失，由于存在行政隔阂，“大扶贫”“主战场”的开发布局难于形成，彼此竞争远大于合作，经济发展方式转变缺乏规模效应。由于武陵山区各区域之间横跨渝、鄂、湘、黔四省区的众多州县，因此行政区划较为分散，地区性协作特别是跨省协作在现有体制下很难突破。由于自然环境、经济社会发展状况相近，武陵山区各地产业规模和布局十分相似，各地产业结构严重趋同，产品缺乏竞争力，彼此缺乏协作，很难形成规模经济和特色产业。与此同时，武陵山区分属四个省级行政单位管理，由于其横跨中西部，因此各地享受的政策及资金扶植力度并不相同，所以导致了武陵山区各地区之间发展差异较大，造成了局部的发展不平衡，严重影响了扶贫开发的效果及质量。因此，未来武陵山区在发展过程中，应特别注意地域上的发展平衡，确保共同发展和相互协作。

（2）社会发展方式转变困难

近几年来，武陵山区的社会事业和全国一样发展迅速，但是作为扶贫的重点区域，武陵山区的社会事业相对薄弱，基础也较差，社会发展方式转变存在一定的困难，即从自给自足的传统农业方式向市场经济转变过程中的思想观念、文化传统、思维方式等难以适应，具体反映在教育发展落后、文化保护不足、卫生事业滞后和社会保障不完善等方面。

第一，劳动力的质量不利于社会发展方式的转变。首先，人口普遍受教育程度不高，劳动力素质亟待加强。据统计，在武陵山区贫困农户中有40%左右的家庭人口最高文化程度在小学以下，平均文盲率高达22%，特困村的文盲率在40%以上，大大高于全国8.9%的平均水平。除此之外，武陵山区的基础教育落后还突出表现在高中入学率低，部分地区比全国平均水平低9个百分比；普通高中在校学生万人比率落后于全国（见表1－16）。

表1－16 武陵山区部分地区高中入学率及高中人数情况与全国情况对比分析（2007年）(www.xing528.com)

数据来源：相关地区统计年鉴

武陵山区的职业教育也刚刚处于起步阶段，职业教育机会大大少于区内的普通高中教育机会，更是远远低于全国，难以满足农村剩余劳动力转移就业的需求（见表1－17）。

表1－17 武陵山区部分地区中等职业学校招生和在校生数情况（2007年）

续表

数据来源：相关地区统计年鉴

基础教育落后以及职业教育发展不力导致了武陵山区农村的总体劳动力文化程度比较低，2006年文盲或半文盲与小学文化程度的劳动力人口在农村总体劳动力人口中占50%以上，而高中以上文化程度不足10%甚至5%。

表1－18 湘西、铜仁农业人口受教育水平占总劳动人口比重（2008年）

数据来源：湘西、铜仁2008年农村人口普查资料

表1－18在一定程度上反映了武陵山区农村劳动力文化程度低下的情况，由于劳动力素质的高低对农村的社会发展方式转变起着至关重要的作用，武陵山区农业人口受教育程度的普遍低下将制约社会发展方式的转变。

其次，青壮年和高素质劳动力流失严重，导致农村劳动力构成不合理，社会结构失衡。由于经济发展落后，就业机会有限且待遇不高，大多数青壮劳动力选择了外出打工。对贵州部分的调研统计发现，55.7%的家庭有人在外打工，且大多数为男性。在对湖南的144户农户调查中，也发现了同样的情况：村中25.5%的村民在1949年前出生，50岁以上的占52.5%，30～40岁之间的仅占16.3%。与此同时，高素质劳动力同样流失很严重，以思南县为例，每年毕业的大学生有两三千人，但是最后回到家乡工作的不足两三百人，像这样自己培养人才却为其他地区所用的情况在武陵山区普遍存在。^[20]青壮年和高素质的劳动力的流失不仅制约了当地经济的发展，也会导致一系列社会问题的出现。

第二，文化保护与社会发展方式转变的矛盾凸显。随着社会的发展，武陵山区少数民族文化生存空间不断缩小。在对武陵山区（贵州）的基线调查中，选取了140户家庭，其中土家族和苗族分别占了62.6%和13.70%，但是有81.1%的调查者不会使用本民族的语言，只有11.3%的调查者能够熟练使用本民族的语言。而在汉语的使用方面，大多数调查者都能够看懂汉语，而有20.2%的调查者不懂汉语。重庆地区这种情况同样突出，在调查的258份问卷中，土家族和苗族分别占72%和12%，只有26%的人能熟练掌握本民族语言，完全不会的占57.6%。^[21]如何传承少数民族的传统文化也是社会发展方式转变亟待解决的问题。

2.武陵山区创新减贫战略的难点

武陵山区是一个自然条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、物资资源稀缺的地区，由于少数民族人口众多，劳动力和科技文化水平较低，经济社会发展极为滞后。作为集中连片贫困地区的典型代表，该地区扶贫开发进程具有特殊性、复杂性、艰巨性和长期性，减贫战略创新存在诸多难点。

表1－19 武陵山区部分地区贫困村状况

资料来源：根据各州国民经济与社会发展公报等整理

（1）贫困程度深、贫困人口分布广，减贫战略的覆盖面难以展开

长期以来，武陵山区经济发展落后，居民生活较为困难，贫困程度深，具体表现在：2008年以前，武陵山区人均GDP不足1万元，仅相当于全国水平的40%左右，且相应低于所在省（市）的平均水平；农牧民年人均纯收入只占全国平均水平的54%，低于西藏、新疆、内蒙和广西；恩格尔系数全国平均值为43.7%，武陵山区约为58%，与发达地区根本没有可比性。同样，武陵山区与国内其他少数民族地区进行对应性比较，也处于落后状态（见表1－19）。

（2）扶贫面积大，扶贫成本高，增加了产业扶贫的难度

武陵山区的扶贫面积大反映在：武陵山区的面积占全国的1%，而特殊的地势地貌和生态环境导致人们居住很分散，贫困人口的分布也很分散，扶贫面积大。而武陵山区的未脱贫人口基本上集中分布在深山区、高寒区、地方病高发区，自然环境恶劣，基础设施落后，产业结构单一，交通信息不便。在这些地区进行基础设施建设的成本相应其他地方投入更大，修同等级的公路往往是平原地区的两倍，且产业的辐射能力有限，整村推进的项目成本也很高。以恩施州为例，尚未实施整村推进的1140个贫困村中，有219个村不通公路，57万余人就医困难，255万余人存在饮水安全问题，40万余人需要实施移民搬迁。而与此同时，特殊的气候特点和地理地形使得中低产田改造的成本极高。

（3）致贫原因复杂多样，减贫战略应将特殊性与普遍性结合起来

武陵山区经济贫困、环境恶化等原因相互交织，互为因果，使得扶贫难度加大。由于自然灾害、观念意识、收入来源、身体健康等原因返贫现象突出。减贫战略在制定和实施的过程中对贫困村落和贫困人口往往采用同样的措施，而没有针对不同的致贫原因采取相应的减贫战略，影响了减贫的效果。

第一，自然环境恶劣是主要的致贫和返贫原因之一，但是防灾减灾应急的机制很不完善。该地区多暴雨，水土流失严重，土地被大面积石化，石化面积约占全区总面积的3.9%，泥石流等自然灾害频发，严重影响了贫困人口的生活和生产，加剧了脱贫的难度，也使得返贫率不断上升。例如，2007年武陵山区遭受暴雨、山洪、滑坡、泥石流、冰雪等多种自然灾害，有近50万人返贫，仅恩施州因灾返贫和致贫人口就高达16.1万人。^[22]但是武陵山区却没有形成系统的防灾减灾应急机制，因此在减贫战略创新的过程中应该注重防灾减灾机制的构建。

第二，贫困人口的自我发展能力弱，观念和意识落后，导致贫困和返贫现象突出，但是对贫困人口自我发展能力建设的投入却鲜有成效。由于人口素质的普遍不高，使得很多扶贫政策的实施缺乏有效的载体，长期而持久的扶贫措施无法得到落实。往往是直接的钱和物的投入能够在短期内达到减贫的效果，但是贫困人口很难通过自身的能力实现持久的脱贫。例如，政府实施的“劳动力培训转移”措施，因群众认识不够等原因难以起到预期效果。根据恩施州对农村800住户的调查，受过专业培训的外出劳动力532人，仅占劳动力总数的23.4%；与雇工签定劳动合同的314人，仅占劳动力人数的13.8%；参加工伤保险的只有220人，约占从事高危行业人数的50%。因此，由劳动纠纷、工伤事故等造成的返贫情形比较突出。^[23]所以，减贫战略的创新应该关注和跟踪人口自身能力的建设。

第三，贫困人口的收入来源结构单一，承担经济风险的能力低，市场和国内外宏观经济环境冲击易导致脱贫人口返贫，但是社会保障却很缺失。该地区贫困人口主要以外出务工和种植业为主要收入来源，受外部经济环境影响大，经济的波动将首先反映在这些人身上。

图1－8 部分地区农民收入来源结构

资料来源：武陵山区基线调查分省报告

图1－8是对贵州部分村落调研得出的收入来源结构图，其中以外出务工为主，并主要从事劳动密集型产业，很容易受经济环境的影响而失业。以2007～2008年为例，恩施州先后受到“柑橘蛆虫”事件、生猪价格波动、全球金融危机等外部冲击，柑橘和牲畜滞销，价格下降；全州10万农民工返乡、劳务输出困难，导致贫困家庭的经营性收入和劳务性收入增幅大降，部分脱贫家庭也步入返贫行列。为了加强农民承担经济风险的能力，应该加强社会保障力度。但是，武陵山区的低保与其他地区还存在一定差距（见表1－20）。

表1－20 武陵山区部分地区低保比较分析

数据来源：集中连片特殊困难地区扶贫开发战略研究背景报告

第四，公共卫生体系薄弱，因病返贫情况严重，但是新农合覆盖率却很低。在武陵山区，“一人得病，全家返贫”的现象十分常见。这主要是由于新农合覆盖率低，看病费用居高不下而造成的。全国的新农合覆盖率已由2009年的93.38%提高至2010年的95.24%，但是武陵山区的大部分地区新农合覆盖率不足90%，覆盖率较低。除此之外，新农合制度也不够完善，报销是按比例进行的，一般在20%～85%左右浮动，而报销的比例和多少跟自己的检查和用药情况、医疗等级等因素有关，床位费用是不支持报销的。除此之外，由于交通条件有限，报销成本很高。在调研过程中，有农民反映，为了报销10块钱的医疗费，要花费至少50元钱到县城里去，远远超过了可承受能力。^[24]因此，农民遇到了小病一般还是不愿意去医院，久而久之就可能引发大病，而大病的报销额度有限，农民依然需要支付相对较高的费用，因病返贫的情况依然严重。因此在减贫战略创新的过程中应该解决新农合覆盖率低以及制度不完善的问题。