基层材料治理的文件政治及其扩展

在中国，“文件政治”或“文件治国”无疑是科层体制下行政管理的一种典型现象。^[24]文件也即“红头文件”，最初是国家制度化建设初期，中国共产党用来发布决定的主要形式。随后，文件制度不断扩展至政府及其他科层组织系统，通过发布“红头文件”来推进政策执行逐渐演化成为一种成熟的政治制度。^[25]从性质划分来看，文件包括了政治文件、管理文件以及信息文件三种主要类型。^[26]其中，政治文件一般是由执政党发出，内容大多以意识形态为主体；管理文件主要由政府部门发出，文件内容主要是针对具体问题的解决方案和措施且具有执行政治文件的基本功能；信息文件的发出主体既包括政党部门，也包括政府组织且不受科层级别以及部门网络的限制，内容以传递信息为主。^[27]按照这一理解，作为行政治理形式的文件主要是管理性文件，包括各级政府下发的各类规范性、指示性的政策文本，表现为决定、命令、通知、法律、条例、规章、制度、规范等形式或内容。作为政府制定政策及执行政策的主要制度形式，文件承载着国家和地方政府有关经济社会发展各项工作的目标、任务、规划、实施方案以及工作方式等，并在各级政府和部门之间生产、传递。可以说，政策决策的过程也即文件生产的过程，因而具有鲜明的权威等级性、可变动弹性以及一定的私密性和开放性。

在各级地方政府尤其是基层乡镇政府，文件同时具有“象征”与“效能”的维度和功用。它既是基层党政领导的“权力符号”，又是地方政府政策贯彻执行和推动工作落实的压力机制，同时也是地方治理变革和制度创新的有力推动工具。“文件治理”中的乡镇政府，既是上级政治类文件的接收者以及相应管理类文件的具体执行者，同时也是信息类文件的制发者。^[28]在一定程度上，乡镇的日常工作主要围绕各类文件的接收、学习、制发、执行和落实工作。同时，文件也是基层工作开展、绩效考量甚至体制运行的压力来源、动力基础和衡量标准。在以往有关文件治理的研究中，国内一些学者着重探讨了文件制度产生的原因、特点、功能^[29]，政府间文件生产的过程和机制^[30]，以及将文件文本分析作为一种研究方法和视角，分析文件文本所展示的政策话语现象、象征符号功能及其变迁过程等。^[31]总体上看，不论是对文件制度运行中问题的批评，还是文件学上对文件的功能阐述，都体现了文件作为现代行政管理中理性治理工具的观点和共识。^[32]

在上级政府部门对下级进行检查、考核的工作过程中，“看材料”往往成为一种重要的考核形式和方法。这里的“材料”既包括各类反映政府对某项工作重视情况的管理类文件，如相关政策规划、方案制定等，也包括工作总结、调查研究、资料收集、数据整理、信息统计等以文本或数据呈现的信息类文件。事实上，除政治类文件和管理类文件以外，各级政府部门在政策执行及日常工作中存在着大量以汇报、通报、总结、统计信息等形式出现的信息类文件。与地方政府运作中的政治文件、管理文件相比，这类文件主要功能在于传递信息，因而权威性和私密性较低，政府部门、执政党都可以作为发出主体，同时也可以在上下级机关之间发出。^[33]信息类文件在基层政府工作当中常常被冠以各式各样的“材料”名号，是“文件治理”当中一类特殊的文件，也是目前研究所忽视的一类文件。与“红头文件”的政治类和管理类文件主要用于工具性目的不同，这类文件主要作为对政府各项工作完成情况的结果记录和信息交流，作为一种痕迹管理形式而发挥“符号性”的证明作用。由此，“文件治理”不仅仅是自上而下国家行政管理当中的典型制度形式和政策工具，也是地方政府特别是基层政府自下而上应对上级考核、检查等管理活动过程中一种必要的应对策略和工作实践，即为应对和回应上级政府有关政策要求和考核管理，基层政府亦需要生产、制造并保存相应的文件材料，包括以文本或数据形式呈现的各类政策规划、具体实施方案等管理类文件以及工作总结、情况汇报、调研报告、管理台账等信息类文件材料，本书将其概括为与“文件治理”语境相对应的“材料治理”。由于乡镇位于国家权力等级的末梢，很少进行政治类、管理类文件的文本生产，而主要负责上级政治类及管理类文件的贯彻落实，并结合地方治理情境进行相应的管理文件再造，以及相应工作过程中大量信息类文件的生产和制造。因此，本书提出的材料治理主要是上述两类文本及数据资料，即上级政策文本的再造以及政策执行过程中产生的各类文本信息和数据信息等。(www.xing528.com)

精准扶贫政策作为一种国家政治类文件和管理性文件而制定，其在自上而下的政策传递中衍生出了一系列地方性管理性文件，如有关精准扶贫具体实施的方案、规定、管理和考核制度等文本性内容。而位于政策实施终端的乡镇政府，则需要按照地方省、市及县级政府和扶贫部门的要求，进行国家扶贫政策的宣传、贫困村及贫困人口的识别管理、各项帮扶政策项目的落实等，同时要负责制作和制定相应的政策宣传资料、工作计划和实施方案、帮扶工作台账记录、工作任务完成情况的总结汇报以及有关精准扶贫的各项会议和工作记录等各类材料，乡村干部统以“制度上墙、规划上榜、资料上网、工作上账、汇报向上”来对此进行概括。可以说，基层精准扶贫政策的执行和落实工作，始于压力型体制及锦标赛体制下基层干部对各项上级政策文件的分解落实，又要在目标管理责任制的结果上呈现为各类信息类文件材料，尤其是在各级政府部门对乡镇精准扶贫工作的考核工作当中，通过查看材料对相应指标完成情况进行评估计分，已成为上级政府部门主要的考核和检查手段，而材料的生产、保存和展示也成为基层乡镇政府应对一系列考核检查活动的主要工作内容。可以说，迎检考核的制度游戏在基层也是一场基于材料治理的游戏。