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明确乡村干部角色定位,打通扶贫政策执行的最后一公里

时间:2023-05-23 理论教育 版权反馈
【摘要】:作为国家农村贫困治理的“最后一公里”,基层乡村场域的扶贫政策执行以及乡村干部的自由裁量行为一直以来备受国家和社会的关注。虽然乡村干部基于其街头官僚的政策执行行动,有效化解、利用或规避了乡土社会对于政策执行的影响,从而推进政策工作的顺利进行。

明确乡村干部角色定位,打通扶贫政策执行的最后一公里

乡镇是中国科层体系最基层的政权组织机构,以村委会为代表的自治组织则是村民实现自我管理、自我教育与自我服务的基层群众性自治组织。由于中国独特的政治生态,基层乡镇政府与村民自治组织具有紧密的关联,共同构成基层贫困治理的行动网络。在国家贫困治理的乡村场域,乡镇干部以及村庄干部始终处于扶贫政策执行的一线和现场,并与作为政策执行对象的村民进行面对面的互动和接触,扮演了基层政策执行中的“街头官僚”角色。由于国家治理目标、政府政策文本统一性与地方乡村社会异质性之间的差异,以及基层政策执行行动情境的特殊性,乡村干部实际主导的扶贫政策执行过程中,产生了大量的自由裁量行为,包括本书中指出的乡村干部基于贫困治理规则、场景及结果的生产再造而产生的一系列变通性执行,不仅能够改变政策执行的文本规则、执行场景,也能够对政策执行过程记录和结果呈现进行一定的生产再造。可以说,作为基层乡村场域以及政策执行底端的实际执行者,乡村干部实际主导的政策执行行动将在很大程度上决定国家贫困治理目标的实现程度。

作为国家农村贫困治理的“最后一公里”,基层乡村场域的扶贫政策执行以及乡村干部的自由裁量行为一直以来备受国家和社会的关注。一方面,常有新闻媒体曝光各地乡村干部出现贪污扶贫款项、打造形象工程、强制推行项目建设等现象,研究者也从理论层面提出基层政策执行具有精英俘获、选择性执行、策略主义等特征,进而产生了扶贫政策目标在基层执行中的置换或偏离,影响国家贫困治理目标的有效实现;另一方面,基层乡村干部也是国家贫困治理工作方式和扶贫模式创新的基础和源泉。在政策执行的一线和现场,乡村干部的自由裁量行为创造了诸多具有创新性、可推广性、可复制性的扶贫理念和工作方法,为中国本土化农村扶贫开发道路的发展贡献了丰富的理念和实践素材。结合本书,凸显国家贫困治理精准化和技术化治理取向的精准扶贫政策在基层乡村的运作过程中,其政策文本及其所要求的技术规则和执行程序,在实际执行中遭遇到乡土社会逻辑的影响和压力,如“精准识别”的民主评议在村庄强社会网络影响下,出现了“选亲而未选贫”的尴尬性“意外后果”;精准帮扶则在基层执行过程中出现了政策项目的完全代入以及基层“规模化”“做大做强”的项目迷信,偏离村民脱贫发展的需求而在具体执行中遭遇村民阻力;甚至国家“精准考核”也成为乡村干部孜孜以求进行的文本、数据或现场等“结果”的生产再造,进而出现为精准而精准、为扶贫而扶贫的政策执行变异以及贫困治理的内卷化。虽然乡村干部基于其街头官僚的政策执行行动,有效化解、利用或规避了乡土社会对于政策执行的影响,从而推进政策工作的顺利进行。但从长远来看,这一上升到国家政治任务的贫困治理运动在成为地方中心工作过程中,将很有可能在具体运作中成为国家和地方政府主导的一场表演性治理。因此,打通国家农村贫困治理的“最后一公里”,有效推进以精准扶贫政策为核心的农村扶贫开发,有必要明确乡村干部在此过程中的角色和定位,有效约束其政策执行中产生的不当自由裁量,充分发挥其街头官僚政策执行的正向功能和作用。(www.xing528.com)

实际上,在中共中央办公厅、国务院办公厅最新出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中,国家已经提出加强乡镇服务能力建设、促进乡镇职能转变以及推进乡镇治理体系和治理能力现代化的重要要求。特别是提出将农村扶贫开发、扶贫济困等任务列入乡镇公共服务事项目录,进一步凸显乡镇在国家贫困治理体系中的重要位置和作用。而事实上,增加乡镇在农村贫困治理等方面的服务管理权限、减少上级政府转嫁下派工作任务以及合理划分县乡财政事权和支出责任等要求,也将逐步改善当前基层乡村政策执行的行动情境。此外,结合乡村干部在基层精准扶贫政策执行中的行动过程和行为策略,应重视其街头官僚的行为特征,在国家和地方政府有关扶贫政策的设计完善过程中,促进和增加乡村干部在此过程中的参与性,发挥其街头官僚的现场性、一线性以及与政策对象长期互动而形成的地方性知识优势,提高扶贫政策及其规则程序设计的乡土适应性,将农村政治社会生态、地方性知识对政策执行的影响纳入政策制定考虑的因素,并适当关注政策运行的真实情境及互动结构,提高政策的乡村适用性。

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