党建引领，创新脱贫攻坚行动

玉龙县注重党建与扶贫工作双推进、双提升，持续将基层党建工作作为脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的核心工作和基础支撑。其成功脱贫摘帽，是将“抓党建促脱贫、以脱贫促党建”做实，以战役型贫困治理突破科层制治理的局限，同时又最大限度发挥科层制治理长处的中国贫困治理县域行动的样本。玉龙县将贫困治理、乡村治理与构建地方和国家治理体系和治理能力现代化充分结合，是中国政治制度优势在县域脱贫发展领域的充分发挥。玉龙县党建、扶贫双推进、双提升，得力于先行一步的基层党建体系化建设，以及以此为基础多层级推进基层党建做强做实的政治定力。主要特征包括：一是创新机制，从科层制中激发“活力”；二是通过制度建设，积极推进有边界的战役型贫困治理；三是通过抓乡村治理、抓集体经济，做细做实基层党建与产业组织发展的新型载体。玉龙县做实党建促脱贫攻坚，解决了科层制结构与战役型贫困治理国家行动的内在张力问题，用有力的行动，谱写了一篇党建与贫困治理同构的中国故事。

玉龙经验的核心价值在于，将贫困治理、乡村治理与构建地方和国家治理体系和制度能力现代化充分结合，是中国政治制度优势在县域脱贫发展领域的充分发挥。玉龙县党建扶贫的重要成果，是中国道路自信、理论自信、制度自信和文化自信在县域层面的具体体现，也是全球反贫困斗争中国经验和中国故事的重要体现。马克斯·韦伯等人认为，科层制的优势是循序渐进、按部就班、照章办事，具有规范性、程序性、精确性、连续性和可操作性，能够较好地履行行政职能。^[1]但与此同时，科层制固有的口号主义、形式主义、文牍主义、推诿扯皮等反功能，又易导致科层组织自保自立、裹足不前，难以实现政治系统所形成的公共政策目标。^[2]而对“运动型治理”制度进行研究，亦成为当代中国政治制度研究中以组织、动员、意志等范畴为重点的体制研究的重要论域。^[3]但运动型治理的概念，又难以准确表达中国脱贫攻坚行动的特征和内涵，更难以体现中国脱贫攻坚战所展现出来的经验价值和制度优势。所以，我们在对精准脱贫战略下的脱贫攻坚行动进行深入研究的基础上，提出战役型贫困治理概念，即在中央和国家层面对中国贫困现状进行综合科学研判的基础上，提出系统化行动目标和策略、统一路径安排、行动部署、资源动员、进度控制、战术统筹。对于精准扶贫而言，常规性治理机制不足以完成精准扶贫所需要的动员力度以及资源投入。战役型贫困型治理机制可以应对常规治理机制出现的低效率乃至组织失败的风险，打破影响脱贫成效的官僚化桎梏，同时也对基于科层制的常规性贫困治理的组织和制度基础带来创新空间，生发新的机制调整和创新机会，但也不可避免地存在一些张力，而这些张力解决的过程，也可以理解为从贫困治理到中国乡村治理，再到构建地方和国家治理体系与治理能力现代化的建设过程。

在古代中国，即使“皇权不下县”，基层社会也拥有自己悠久的政治文化传统。社会结构的整体性在很大程度上是借由“权力的文化网络”来实现的，^[4]随着现代国家建设和市场化的逐步深入，多数村庄的内部组织化已然瓦解，原子化的社会越来越难以实施基层治理。在“农民真老，农村真散，农业真脆弱”^[5]的新“三农”问题日渐凸显的背景下，乡村的治理也面临更大挑战。^[6]从党建扶贫的视角来看，村庄治理要以基层党组织建设为抓手，以国家通过制度化配置资源为前提，以推动农村社会合作为策略，以村庄组织化建设为手段，以村庄治理能力提升为路径，支持村庄组织发展，建立旨在满足农村生活需要、降低农村生活脆弱性、提升乡村生活价值的社区行动机制。^[7](www.xing528.com)

然而，在一些脱贫攻坚的实践中，原本应该成为一个统一体的基层党建与扶贫工作往往相互分离，出现“两张皮”的问题。另外，长期以来，我国的政策话语中对扶贫类型的划分都是采用“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”这一政策执行体系，没有将党建统领贫困治理这一根本性的内容包含其中。而缺乏其他政策资源的党建扶贫，从制度设计上就已经出现两头游离状态。大国体制的优势反而受制于科层制纵向一体化行业封闭性的硬约束，缺乏横向弹性整合和沟通的制度衔接，使制度的政治目标与制度结构之间形成一种错位。

习近平总书记多次指出，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求；贫穷不是社会主义，如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。党始终代表着最广大人民的根本利益，始终把全心全意为人民服务作为自己的根本宗旨。从成立那天起，中国共产党就始终为了人民的利益而奋斗，消除贫困一直都是党的事业的必然组成部分。因此，党对脱贫攻坚工作的领导具有历史和现实的合法性基础。