改革开放以来，中国城市化、工业化不断发展，优质耕地被占用，城市化与耕地保护的矛盾更加凸显。中国在发展过程中形成了以《中华人民共和国土地管理法》为主体，土地用途管制、耕地占补平衡、土地开发整理复垦、基本农田保护制度等其他制度构成的耕地保护制度，然而看似严格的耕地保护制度在执行过程中存在以数量保护替代质量保护的现象，导致优质耕地流失，耕地被建设用地占用。为保证耕地数量不减少，则占用生态用地补充，造成耕地质量降低、生态用地数量减少的后果（郭珍和吴宇哲，2016）。耕地占补平衡制度，从一开始提出的耕地数量不减少，努力提升耕地质量，逐渐发展为坚决防止耕地占补平衡过程中占多补少、占优补劣，占水田补旱地，补充数量与质量不到位问题（李武艳，2015）。耕地占补平衡制度在以往的执行过程中，过多关注耕地占补数量的“一致”，其实是忽视了“粮食—能源—水”的系统关联，地方政府在经济利益的驱使下，往往占用较优区位的优质耕地为非农建设项目，而又为了耕地数量的平衡而补充耕地。然而耕地质量的评估被许多主观因素影响，因此实际质量上的补充却不尽如人意（王世忠，2007）。粮食、能源、水三要素在系统中一方面是独立的个体，另一方面则互相影响。由于快速城市化对于工业用地的需求急升，粮食要素常处于被动地位，水要素也受到严重影响。
于2017年发布的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住耕地红线（丁洪建等，2002）。吴宇哲（2018）从耕地数量、耕地质量与数量结合、耕地“生态”保护三个层面分析了该意见，尤其针对耕地“生态”保护，首先肯定耕地所蕴含的生态功能，其次强调了片面的耕地数量保护对生态用地造成的负面影响。耕地占补平衡制度严格要求耕地数量的保护，但由于城市化与工业化的不断推进，耕地占用不可避免，而耕地大多从林地、自然保留地等生态功能极大的用地中开垦补充，生态用地的减少必然导致城市生态系统生态功能的减弱。(www.xing528.com)
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