分析流动人口纳入住房保障体系的时机是否成熟

2010年人口普查显示，广州市1270万常住人口中，有476万常住非户籍人口，即通常所说的流动人口，主要来自湖南、广西、湖北、四川、江西和河南。根据广州市流动人口管理办公室提供的数据，流动人口主要居住在出租屋中，占比69.4%；120.85万人居住在单位宿舍，占比18.1%，详见表9.36。在328.66万套出租屋中，平均一套出租屋中居住1.5名外来人口。

表9.36　2011年广州市外来人口居住情况

改革开放以来，农民工^[31]为城市经济发展，特别是城市基础设施建设作出了巨大的贡献，但是他们的身份地位、社会福利并没有得到对称性确认，其中包括基本住房保障没有将农民工覆盖在内。安居才能乐业，相对于城市户籍人口而言，农民工的住房支付能力更加薄弱，住房困难问题更加突出。

本节中，我们在回顾广州市住房保障政策历史的基础上，主要运用第六次人口普查数据资料，回答了还有多少人需要保障，为什么需要保障，如何为他们提供保障，还应该建设多少保障性住房合适，住房保障资金是否具备“自造血”功能，开征房产税能否缓解住房保障资金困难，以及将农民工纳入住房保障体系时机是否成熟等几个关键问题。通过这些分析我们得出以下结论：

（1）如果以双标准（收入和面积）计算，未来住房困难人口规模大约是：常住人口有181.96万人、62.19万户；常住户籍人口有108.23万人、33.44万户。另外，与国内同类城市相比，广州市人均住房面积不低，但是住房困难人口的规模却很大，其原因在于广州城市居民实际居住面积非常不平等。(www.xing528.com)

（2）住房保障政策实践中，应当依据保障对象住房困难的性质来设计具体的保障方式。

（3）无论从人均住房面积分布特征，还是住房困难人口住房困难性质，或住房困难人口实际需求的角度看，都迫切需要住房保障模式的转型：从实物保障为主逐渐向货币补贴为主转型，即由“补砖头”向“补人头”转型。具体而言，对于暂时性住房困难人口，应当选择货币补贴方式；对于持久性住房困难人口，应当选择实物保障方式。

（4）以公共租赁住房建设标准50m2/套折算，如果以常住户籍人口为保障对象，政府还需要建造7.23万套保障性住房；如果以常住人口为保障对象，政府还需要建造12.23万套保障性住房。未来5年广州市保障性住房占比将达14.69%，并且这是一个理性上限或上界。20%国家目标的合理性无论是从总量上看，还是具体到某一城市，都是一个值得深入探讨的问题。

（5）在目前的政策支持水平下，保障性住房基本不具备“自造血”功能，资金缺口巨大。未来（2012年后）如果以常住户籍人口为保障对象，总共需要保障资金199.09亿元，需要土地5414.28亩；如果以常住人口为保障对象，总共需要住房保障资金336.58亿元，需要土地9166.08亩。

（6）如果开征房产税，能缓解住房保障资金需求，还可能出现盈余。

（7）从农民工代际变迁的角度看，为农民工，特别是青年农民工（第三、四代农民工）提供住房保障已经迫在眉睫。如果对存量住房开征房产税，房产税税收的30%资金能满足农民工住房保障资金需求。可见，将农民工纳入城镇住房保障体系，时机已经成熟。