奥托·迈耶是近代行政法学的开拓者，他以行政行为为中心，效仿私法概念法学方法，并参考和援用民法学的概念术语，从纷繁芜杂的行政现象中归纳出行政法的一般原理、原则和概念群，并且根据抽象程度的不同，以一定的层次组合成一个上下贯通、逻辑一致的行政法总论体系。[29]奥托·迈耶开创的行政法理论体系奠定了传统行政法学的理论体系基础，后来的行政法学者在奥托·迈耶创立的行政法体系上不断修正和完善，但行政法学基本框架体系没有太大的变化。受德国行政法的影响，大陆法系的行政法学体系基本上效仿德国的行政法，建立了以行政行为为中心的行政法体系。20世纪重新起步的我国行政法学，深受大陆法系尤其德国行政法的影响，也是以行政行为为中心建构了自己的行政法体系。
奥托·迈耶开创的行政法学体系建立在自由法治国家背景下。自由法治国家背景下，行政主要体现为秩序行政，行政活动主要是具有单方决定性和强制性的行政行为，行政法体系形成了以行政行为为中心的行政法体系。但自由法治国家奉行的自由放任政策，导致“市场失灵”的负面现象出现，政府不得不广泛介入干预社会，自由法治国家走向社会法治国家。社会法治国家背景下，政府广泛干预社会，行政事务不断增加，导致政府机构膨胀、财政赤字、民众信任危机等“政府失灵”现象。20世纪80年代开始，以西方各国为代表的，全球掀起一股行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，放松管制和实行民营化策略。行政机关在实现行政任务时，引入私人的资金、技术和管理经验等优势，全力改造“行政国家”，社会法治国家走向合作国家。我国在改革纵深发展的今天，行政机关也广泛利用民间私人力量，参与行政任务的履行。公私合作背景下，行政契约、非正式行政行为等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨，传统的以行政行为为中心建构的行政法体系面临冲击。(www.xing528.com)
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