【摘要】：在刚开始的刑法反恐中，基本上是公安机关、检察机关和人民法院在与恐怖活动做斗争。这在刑法一系列修正案中得到了昭示。2016年《反恐怖主义法》确定了一元主体、多元参与的反恐机构建设，但一元指代的是国家反恐怖工作领导机构，多元指的是包括公安机关、检察机关、人民法院、国家安全机关、军队等在内的国家有关组成部门的参与。从我国反恐立法的基本轨迹中可以看出，公民参与并没有得到彰显。
如德国学者迪特尔·格林所言，国家的职能在于引导和降低风险[34]；毛雷尔也指出，“‘排除危险’仍然是国家的法定的和不可变更的任务”[35]。基于传统的国家任务观念，我国在反恐立法中，过多倚重于政府的力量，而忽略了“社会” 和“公民”的参与。在刚开始的刑法反恐中，基本上是公安机关、检察机关和人民法院在与恐怖活动做斗争。这在刑法一系列修正案中得到了昭示。在后来的行政法反恐中，2006年《应对法》将应对突发事件的职责赋予了“县级人民政府”[36]；2011年《反恐决定》多是行政组织法的内容，意即各有关反恐部门的配合与协作的规范；2013年原来的国家反恐怖工作“协调小组”升级为“领导小组”，从“协调”到“领导”一词之差，体现的是工作方法的变化，“协调” 强调的是反恐怖工作相关部门相互之间的配合与协助，而“领导”则强调的是上下级的命令与服从。虽然这将改善反恐的组织法之效果，但它依然将反恐职责全然给予了国家。2016年《反恐怖主义法》确定了一元主体、多元参与的反恐机构建设，但一元指代的是国家反恐怖工作领导机构，多元指的是包括公安机关、检察机关、人民法院、国家安全机关、军队等在内的国家有关组成部门的参与。
从我国反恐立法的基本轨迹中可以看出，公民参与并没有得到彰显。事实上，我国传统上偏好于自上而下管理式执法，以行政处罚和事后制裁作为重要治理术，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要可行以及能否真正执行，或者未考虑调动私人与国家共同执法的可能性。“这种制度耗费更多的国家资源，却更难实现立法目的”[37]。(www.xing528.com)
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